Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
JEAN RICHARD DE LA TOUR
vom 4. September 2025(1 )
Rechtssache C ‑81/24 [Jenec] (i )
LH
gegen
OTP banka d.d., ehemals NOVA KREDITNA BANKA MARIBOR
(Vorabentscheidungsersuchen des Okrajno sodišče v Mariboru [Bezirksgericht Maribor, Slowenien])
„ Vorlage zur Vorabentscheidung – Rechtsangleichung – Finanzdienstleistungen – Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung – Richtlinie 2014/92/EU – Richtlinie (EU) 2015/849 – Verbraucher, der auf einer Liste des Amts zur Kontrolle von Auslandsvermögen (OFAC) aufgeführt ist – Weigerung der Bank, eine Zahlung vorzunehmen, und Ablehnung des Antrags auf Eröffnung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen “
I. Einleitung
1. Wie lässt sich das Recht auf ein Bankkonto mit den Vorschriften zur Bekämpfung der Geldwäsche vereinbaren?
2. Die Richtlinie 2014/92/EU(2 ) sieht zur Förderung der finanziellen Teilhabe ein Recht auf ein Zahlungskonto vor – außer bei Verstößen gegen die Bestimmungen zur Verhinderung von Geldwäsche und zur Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung. Die Richtlinie (EU) 2015/849(3 ) enthält Grundsätze zur Risikobewertung, zur Feststellung der Identität der Kunden und ihrer wirtschaftlichen Eigentümer, zur Überprüfung ihrer Identität sowie zur Umsetzung von Sorgfaltspflichten bei der Aufnahme und während der gesamten Dauer der Geschäftsbeziehung, um zu verhindern, dass das Finanzsystem für Zwecke der Geldwäsche oder der Terrorismusfinanzierung missbraucht wird.
3. Da die Vorschriften zur Bekämpfung der Geldwäsche auf einem ganzheitlichen, risikobasierten Ansatz beruhen, stellt sich die Frage, wie mit dem besonderen Fall umzugehen ist, dass einem Verbraucher, der die Eröffnung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen beantragt, diese mit der Begründung verweigert wird, dass er auf einer von einem Drittland erstellten Sanktionsliste aufgeführt ist, obwohl er weltweit weder wegen Straftaten, die den Eintrag in diese Liste rechtfertigen, rechtskräftig verurteilt worden ist, noch einer restriktiven Maßnahme seines Mitgliedstaats, der Europäischen Union oder einer internationalen Organisation, der der betreffende Mitgliedstaat oder die Union angehören, unterliegt.
4. Auf Ersuchen des Gerichtshofs werde ich mich in meinen Schlussanträgen auf die erste Frage des Okrajno sodišče v Mariboru (Bezirksgericht Maribor, Slowenien) konzentrieren, das wissen möchte, ob Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie 2014/92 im Licht der Richtlinie 2015/849 dahin ausgelegt werden kann, dass er es den Mitgliedstaaten erlaubt, den Banken vorzuschreiben, den Antrag eines Verbrauchers auf Eröffnung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen abzulehnen, wenn er auf einer Liste des Office of Foreign Assets Control (OFAC, Amt zur Kontrolle von Auslandsvermögen, Vereinigte Staaten), das dem United States Department of the Treasury (Finanzministerium der Vereinigten Staaten von Amerika) untersteht, aufgeführt ist.
II. Rechtlicher Rahmen
A. Unionsrecht
1. Richtlinie 2014/92
5. In den Erwägungsgründen 34, 37 und 47 der Richtlinie 2014/92 heißt es:
„(34) … Für Kreditinstitute ist es zwar wichtig sicherzustellen, dass ihre Kunden das Finanzsystem nicht für illegale Zwecke wie Betrug, Geldwäsche oder Terrorismusfinanzierung nutzen, doch sollten sie keine Barrieren für Verbraucher errichten, die die Vorteile des Binnenmarkts nutzen und grenzüberschreitend Zahlungskonten eröffnen und nutzen möchten. Daher sollten die Bestimmungen der [Richtlinie 2005/60/EG(4 )] nicht als Vorwand dienen, um wirtschaftlich weniger interessante Verbraucher abzulehnen.
…
(37) Die Mitgliedstaaten sollten unter uneingeschränkter Wahrung der durch die Verträge garantierten Grundrechte vorschreiben können, dass Verbraucher, die in ihrem Hoheitsgebiet ein Zahlungskonto mit grundlegenden Funktionen eröffnen möchten, ihr echtes Interesse daran nachweisen müssen. Unbeschadet der gemäß der Richtlinie [2005/60] erlassenen Anforderungen zur Bekämpfung von Geldwäsche sollte die persönliche Anwesenheit in den Räumlichkeiten der Kreditinstitute nicht erforderlich sein, um ein derartiges echtes Interesse nachzuweisen.
…
(47) Nur unter bestimmten Umständen sollten Kreditinstitute die Eröffnung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen ablehnen oder einen Vertrag über ein solches Zahlungskonto kündigen, so etwa bei Nichteinhaltung der Rechtsvorschriften über Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung oder über die Prävention und Untersuchung von Straftaten. Selbst in diesen Fällen lässt sich eine Ablehnung nur dann rechtfertigen, wenn der Verbraucher die einschlägigen Rechtsvorschriften nicht einhält; sie lässt sich aber nicht deswegen rechtfertigen, weil das Verfahren zur Überprüfung der Einhaltung der Rechtsvorschriften zu aufwendig oder kostspielig ist. Es könnte jedoch vorkommen, dass ein Verbraucher sein Recht auf Eröffnung und Nutzung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen missbraucht. Beispielsweise sollte ein Mitgliedstaat erlauben können, dass ein Kreditinstitut Maßnahmen gegen Verbraucher, die eine Straftat wie etwa schweren Betrug gegen ein Kreditinstitut begangen haben, ergreift, um eine Wiederholung der Straftat zu verhindern. Solche Maßnahmen können zum Beispiel die Beschränkung des Zugangs dieses Verbrauchers zu einem Zahlungskonto mit grundlegenden Funktionen während eines bestimmten Zeitraums umfassen. Daneben kann es Fälle geben, in denen die vorherige Ablehnung des Antrags auf ein Zahlungskonto erforderlich sein kann, um Verbraucher zu ermitteln, die in den Genuss eines Zahlungskontos zu vorteilhafteren Bedingungen gelangen könnten. In einem solchen Fall sollte das Kreditinstitut dem Verbraucher mitteilen, dass er im Fall der Ablehnung eines Antrags auf ein Zahlungskonto, für das Entgelte verlangt werden, den spezifischen Mechanismus gemäß dieser Richtlinie in Anspruch nehmen kann, um Zugang zu einem Zahlungskonto mit grundlegenden Funktionen zu erhalten, das unentgeltlich ist. Diese beiden zusätzlichen Fälle sollten jedoch begrenzt, spezifisch und auf genau festgelegte Bestimmungen des nationalen Rechts gestützt sein. Im Rahmen der Festlegung weiterer Fälle, in denen Kreditinstitute es ablehnen können, Verbrauchern Zahlungskonten anzubieten, sollten die Mitgliedstaaten unter anderem Gründe der nationalen Sicherheit oder der öffentlichen Ordnung aufnehmen können.“
6. Art. 16 Abs. 1 bis 4 und 7 der Richtlinie 2014/92 sieht vor:
„(1) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass in ihrem Hoheitsgebiet Verbrauchern Zahlungskonten mit grundlegenden Funktionen von allen oder einer ausreichend großen Zahl von Kreditinstituten angeboten werden, damit alle Verbraucher garantierten Zugang zu einem solchen Konto haben und Wettbewerbsverzerrungen vermieden werden. …
(2) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass Verbraucher mit rechtmäßigem Aufenthalt in der Union, einschließlich Verbraucher ohne festen Wohnsitz und Asylsuchende sowie Verbraucher ohne Aufenthaltstitel, die aber aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht abgeschoben werden können, das Recht haben, ein Zahlungskonto mit grundlegenden Funktionen bei in ihrem Hoheitsgebiet ansässigen Kreditinstituten zu eröffnen und zu nutzen. Dieses Recht gilt unabhängig vom Wohnort des Verbrauchers.
Die Mitgliedstaaten dürfen unter uneingeschränkter Wahrung der durch die Verträge garantierten Grundrechte vorschreiben, dass Verbraucher, die in ihrem Hoheitsgebiet ein Zahlungskonto mit grundlegenden Funktionen eröffnen möchten, ihr echtes Interesse daran nachweisen müssen.
Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die Ausübung dieses Rechts für die Verbraucher nicht mit zu großen Schwierigkeiten oder Belastungen verbunden ist.
(3) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass Kreditinstitute, die Zahlungskonten mit grundlegenden Funktionen anbieten, jeweils unverzüglich und spätestens zehn Geschäftstage nach Eingang eines vollständigen Antrags eines Verbrauchers auf ein Zahlungskonto mit grundlegenden Funktionen das Zahlungskonto mit grundlegenden Funktionen eröffnen oder diesen Antrag ablehnen.
(4) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass Kreditinstitute einen Antrag auf ein Zahlungskonto mit grundlegenden Funktionen ablehnen, wenn die Eröffnung eines solchen Kontos zu einer Verletzung der Bestimmung[en] über die Verhinderung der Geldwäsche und die Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung gemäß der Richtlinie [2005/60] führen würde.
…
(7) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass das Kreditinstitut in den Fällen nach [Absatz] 4, … nachdem es seine Entscheidung gefasst hat, den Verbraucher unmittelbar schriftlich und unentgeltlich über die Ablehnung und die genauen Gründe für die Ablehnung informiert, es sei denn, eine solche Mitteilung würde den Zielen der nationalen Sicherheit, der öffentlichen Ordnung oder der Richtlinie [2005/60] zuwiderlaufen. Im Falle einer Ablehnung informiert das Kreditinstitut den Verbraucher über das Verfahren zum Einlegen einer Beschwerde gegen die Ablehnung und über sein Recht, sich an die einschlägige zuständige Behörde und an die benannte Stelle zur alternativen Streitbeilegung zu wenden, und teilt die einschlägigen Kontaktdaten mit.“
2. Richtlinie 2015/849
7. Der 22. Erwägungsgrund der Richtlinie 2015/849 lautet:
„Das Risiko der Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung ist nicht in allen Fällen gleich hoch. Aus diesem Grund sollte nach einem ganzheitlichen, risikobasierten Ansatz verfahren werden. Dieser stellt nicht die Möglichkeit einer ungebührlich ausufernden Freistellung für Mitgliedstaaten und Verpflichtete dar. Er setzt eine faktengestützte Entscheidungsfindung voraus, die es ermöglicht, gezielter auf die für die Union und die dort tätigen natürlichen und juristischen Personen bestehenden Risiken der Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung einzugehen.“
8. Art. 1 Abs. 1 dieser Richtlinie sieht vor:
„Ziel dieser Richtlinie ist die Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems der Union zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung.“
9. Art. 8 der Richtlinie lautet:
„(1) Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die Verpflichteten angemessene Schritte unternehmen, um die für sie bestehenden Risiken der Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung unter Berücksichtigung von Risikofaktoren, einschließlich in Bezug auf ihre Kunden, Länder oder geografische Gebiete, Produkte, Dienstleistungen, Transaktionen oder Vertriebskanäle zu ermitteln und zu bewerten. Diese Schritte stehen in einem angemessenen Verhältnis zu Art und Größe der Verpflichteten.
(2) Die in Absatz 1 genannten Risikobewertungen werden aufgezeichnet, auf aktuellem Stand gehalten und den jeweiligen zuständigen Behörden und den betroffenen Selbstverwaltungseinrichtungen zur Verfügung gestellt. Die zuständigen Behörden können beschließen, dass einzelne aufgezeichnete Risikobewertungen nicht erforderlich sind, wenn die in dem Sektor bestehenden konkreten Risiken klar erkennbar sind und sie verstanden werden.
(3) Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die Verpflichteten über Strategien, Kontrollen und Verfahren zur wirksamen Minderung und Steuerung der auf Unionsebene, auf mitgliedstaatlicher Ebene und bei sich selbst ermittelten Risiken von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung verfügen. Die Strategien, Kontrollen und Verfahren stehen in einem angemessenen Verhältnis zu Art und Größe dieser Verpflichteten.
(4) Die in Absatz 3 genannten Strategien, Kontrollen und Verfahren umfassen
a) die Ausarbeitung interner Grundsätze, Kontrollen und Verfahren, unter anderem in Bezug auf eine vorbildliche Risikomanagementpraxis, Sorgfaltspflichten gegenüber Kunden, Verdachtsmeldungen, Aufbewahrung von Unterlagen, interne Kontrolle, Einhaltung der einschlägigen Vorschriften einschließlich der Benennung eines für die Einhaltung der einschlägigen Vorschriften zuständigen Beauftragten auf Leitungsebene, wenn dies angesichts des Umfangs und der Art der Geschäftstätigkeit angemessen ist und Mitarbeiterüberprüfung;
b) eine unabhängige Prüfung, die die unter Buchstabe a genannten internen Strategien, Kontrollen und Verfahren testet, sollte dies mit Blick auf Art und Umfang der Geschäftstätigkeit angemessen sein.
(5) Die Mitgliedstaaten schreiben den Verpflichteten vor, bei ihrer Führungsebene eine Genehmigung für die von ihnen eingerichteten Strategien und Verfahren einzuholen, und die getroffenen Maßnahmen bei Bedarf zu überwachen und zu verbessern.“
10. Art. 13 der Richtlinie 2015/849 sieht vor:
„(1) Die Sorgfaltspflichten gegenüber Kunden umfassen:
a) Feststellung der Identität des Kunden und Überprüfung der Kundenidentität auf der Grundlage von Dokumenten, Daten oder Informationen, die von einer glaubwürdigen und unabhängigen Quelle stammen …;
b) Feststellung der Identität des wirtschaftlichen Eigentümers und Ergreifung angemessener Maßnahmen zur Überprüfung seiner Identität, so dass die Verpflichteten davon überzeugt sind zu wissen, wer der wirtschaftliche Eigentümer ist; im Falle von juristischen Personen, Trusts, Gesellschaften, Stiftungen und ähnlichen Rechtsvereinbarungen schließt dies ein, dass angemessene Maßnahmen ergriffen werden, um die Eigentums- und Kontrollstruktur des Kunden zu verstehen …;
c) Bewertung und gegebenenfalls Einholung von Informationen über den Zweck und die angestrebte Art der Geschäftsbeziehung;
d) kontinuierliche Überwachung der Geschäftsbeziehung, einschließlich einer Überprüfung der im Verlauf der Geschäftsbeziehung ausgeführten Transaktionen, um sicherzustellen, dass diese mit den Kenntnissen der Verpflichteten über den Kunden, seine Geschäftstätigkeit und sein Risikoprofil, einschließlich erforderlichenfalls der Herkunft der Mittel, übereinstimmen, und Gewährleistung, dass die betreffenden Dokumente, Daten oder Informationen auf aktuellem Stand gehalten werden.
…
(2) Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die Verpflichteten alle in Absatz 1 genannten Sorgfaltspflichten gegenüber Kunden erfüllen. Die Verpflichteten können den Umfang dieser Sorgfaltspflichten jedoch auf risikoorientierter Grundlage bestimmen.
(3) Die Mitgliedstaaten schreiben vor, dass die Verpflichteten bei der Bewertung der Risiken von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung zumindest die in Anhang I aufgeführten Variablen berücksichtigen.
(4) Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die Verpflichteten gegenüber zuständigen Behörden oder Selbstverwaltungseinrichtungen nachweisen können, dass die Maßnahmen angesichts der ermittelten Risiken von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung angemessen sind.
…“
11. Art. 14 Abs. 4 Unterabs. 1 dieser Richtlinie bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten schreiben vor, dass die Verpflichteten – wenn sie den in Artikel 13 Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe a, b oder c genannten Sorgfaltspflichten gegenüber Kunden nicht nachkommen können – keine Transaktion über ein Bankkonto vornehmen, keine Geschäftsbeziehung begründen und keine Transaktionen ausführen dürfen und dass sie die Geschäftsbeziehung beenden und in Erwägung ziehen müssen, in Bezug auf den Kunden eine Verdachtsmeldung gemäß Artikel 33 an die zentrale Meldestelle zu erstatten.“
12. Art. 48 Abs. 8 der Richtlinie sieht vor:
„Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die zuständigen Behörden den dem Verpflichteten zustehenden Ermessensspielräumen Rechnung tragen und die Risikobewertungen, die diesem Ermessensspielraum zugrunde liegen, sowie die Eignung und Umsetzung der internen Strategien, Kontrollen und Verfahren des Verpflichteten in angemessener Weise überprüfen.“
3. Die Leitlinien der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) zu den Risikofaktoren für Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung
13. Leitlinie 1 („Risikobewertungen: Hauptgrundsätze für alle Unternehmen“) Nr. 1.30 Buchst. c der Leitlinien der EBA vom 1. März 2021 nach Artikel 17 und Artikel 18 Absatz 4 der Richtlinie [2015/849] über Sorgfaltspflichten und die Faktoren, die Kredit- und Finanzinstitute bei der Bewertung des mit einzelnen Geschäftsbeziehungen und gelegentlichen Transaktionen verknüpften Risikos für Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung berücksichtigen sollten („Die Leitlinien zu den Risikofaktoren für Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung“), zur Aufhebung und Ersetzung der Leitlinien JC/2017/37(5 ), bestimmt:
„Unternehmen sollten stets die folgenden Informationsquellen berücksichtigen:
…
c) Regierungsdaten, z. B. nationale Risikobewertungen, Grundsatzerklärungen und Warnungen sowie Erläuterungen zu relevanten Rechtsvorschriften“.
14. Leitlinie 2 („Bestimmung von [Risikofaktoren für Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung (GW-/TF‑Risikofaktoren)]“) Nrn. 2.3 und 2.5 der EBA sieht vor:
„2.3. Unternehmen sollten bei der Ermittlung des mit einem Kunden – einschließlich seines wirtschaftlichen Eigentümers – verbundenen Risikos Folgendes berücksichtigen:
…
b) den Ruf des Kunden und seines wirtschaftlichen Eigentümers;
…
2.5. Für die Bestimmung des mit dem Ruf eines Kunden oder eines wirtschaftlichen Eigentümers verbundenen Risikos können die folgenden Risikofaktoren relevant sein:
a) Existieren in Bezug auf den Kunden oder den wirtschaftlichen Eigentümer negative Medienberichte oder sonstige relevante Informationen, z. B. Anschuldigungen wegen krimineller oder terroristischer Handlungen? Falls ja, stammen diese Informationen aus zuverlässigen und glaubwürdigen Quellen? Unternehmen sollten die Glaubwürdigkeit solcher Anschuldigungen unter anderem basierend auf der Qualität und der Unabhängigkeit der jeweiligen Informationsquelle und danach beurteilen, wie anhaltend darüber berichtet wird. Sie sollten beachten, dass das Fehlen einer strafrechtlichen Verurteilung allein eventuell nicht ausreicht, um behauptetes Fehlverhalten als unwahr abzutun.
b) Wurde das Vermögen des Kunden, des wirtschaftlichen Eigentümers oder einer ihnen bekanntermaßen nahestehenden Person aufgrund eines Verwaltungsverfahrens, eines Strafverfahrens oder einer Anschuldigung wegen Terrorismus oder Terrorismusfinanzierung eingefroren? Hat das betreffende Unternehmen den begründeten Verdacht, dass das Vermögen des Kunden oder des wirtschaftlichen Eigentümers oder einer ihnen bekanntermaßen nahestehenden Person schon einmal eingefroren wurde?
…“
15. Leitlinie 3 („Bewertung des GW/TF‑Risikos“) Nrn. 3.2 und 3.3 der EBA bestimmt:
„3.2. Unternehmen sollten die ermittelten GW/TF‑Risikofaktoren, die in Kombination miteinander das mit einer Geschäftsbeziehung, einer gelegentlichen Transaktion oder ihrer Geschäftstätigkeit verknüpfte GW/TF‑Gesamtrisiko definieren, ganzheitlich betrachten.
3.3. Unternehmen sollten beachten, dass – sofern in der [Richtlinie 2015/849] oder in den nationalen Rechtsvorschriften nicht anders bestimmt – eine Geschäftsbeziehung aufgrund einzelner Risikofaktoren nicht notwendigerweise einer höheren oder niedrigeren Risikokategorie zuzuordnen ist.“
16. Leitlinie 4 („Von allen Unternehmen anzuwendende Sorgfaltspflichten gegenüber Kunden“) Nrn. 4.9, 4.10 und 4.66 der EBA sieht vor:
„4.9. ‚Abbau von Risiken‘ bezieht sich auf eine von Unternehmen getroffene Entscheidung, bestimmten Kundenkategorien mit einem erhöhten GW/TF‑Risiko keine Dienstleistungen mehr anzubieten. Da das mit einzelnen Geschäftsbeziehungen verbundene Risiko schwanken kann, auch innerhalb einer Kategorie, sind Unternehmen bei der Anwendung eines risikobasierten Ansatzes nicht verpflichtet, Geschäftsbeziehungen mit ganzen Kundenkategorien, die sie mit einem erhöhten GW/TF‑Risiko assoziieren, abzulehnen oder zu beenden. Unternehmen sollten die Notwendigkeit einer Einbindung in das Finanzsystem und die Notwendigkeit zur Minderung des GW/TF‑Risikos sorgfältig abwägen.
4.10. In diesem Rahmen sollten Unternehmen angemessene und risikoorientierte Richtlinien und Verfahren einführen, mit denen sichergestellt wird, dass ihr Ansatz, Sorgfaltspflichten gegenüber Kunden anzuwenden, nicht dazu führt, dass legitimen Kunden der Zugang zu Finanzdienstleistungen ungebührlich verweigert wird. Wenn ein Kunde legitime und glaubwürdige Gründe hat, aus denen er die üblichen Formen von Identitätsnachweisen nicht vorlegen kann, sollten Unternehmen prüfen, ob das GW/TF‑Risiko in anderer Weise gemindert werden kann, unter anderem durch
…
b) das Angebot von ausschließend elementaren Produkten und Dienstleistungen, wodurch die Möglichkeiten der Nutzer für einen Missbrauch von Produkten und Dienstleistungen für Finanzdelikte eingeschränkt wird. Durch diese elementaren Produkte und Dienstleistungen ist es für Unternehmen zudem einfacher, ungewöhnliche Transaktionen oder Muster von Transaktionen zu erkennen, einschließlich der nicht beabsichtigten Nutzung des Produktes; es ist jedoch wichtig, dass etwaige Grenzen angemessen sind und den Zugang von Kunden zu Finanzprodukten und ‑dienstleistungen nicht unangemessen oder unnötigerweise einschränken.
…
4.66. Unternehmen sollten keine Geschäftsbeziehung eingehen, wenn sie ihren Sorgfaltspflichten gegenüber dem betreffenden Kunden nicht nachkommen können oder nicht hinreichend überzeugt sind, dass der Zweck und die Art der Geschäftsbeziehung legitim sind oder dass sie das Risiko eines eventuellen Missbrauchs für Geldwäsche oder Terrorismusfinanzierung wirksam beherrschen können. Wenn eine solche Geschäftsbeziehung bereits besteht, sollten sie diese Beziehung beenden oder die damit verbundenen Transaktionen aussetzen, bis die Beziehung beendet werden kann, sofern die Strafverfolgungsbehörden keine anderweitigen Anweisungen erteilen.“
B. Slowenisches Recht
1. Gesetz über Zahlungsdienste, Dienste für die Ausgabe von E Geld und Zahlungssysteme
17. Art. 180 Abs. 1 des Zakon o plačilnih storitvah, storitvah izdajanja elektronskega denarja in plačilnih sistemih (Gesetz über Zahlungsdienste, Dienste für die Ausgabe von E‑Geld und Zahlungssysteme)(6 ) vom 7. Februar 2018 in der für den Ausgangsrechtsstreit geltenden Fassung sieht vor:
„Verbraucher, die sich rechtmäßig in der Union aufhalten und die Eröffnung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen oder den Zugang zu einem solchen Konto innerhalb der Union beantragen, dürfen von Kreditinstituten nicht diskriminiert werden, insbesondere nicht aufgrund der Staatsangehörigkeit, des Wohnsitzes, des Geschlechts, der Rasse, der Hautfarbe, der ethnischen oder sozialen Herkunft, der genetischen Merkmale, der Sprache, der Religion oder der Weltanschauung, der politischen oder sonstigen Anschauung, der Zugehörigkeit zu einer Volksgruppe, einer nationalen Minderheit aus einem anderen Staat, des Vermögens, der Geburt, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung. Die Bedingungen für die Eröffnung eines und den Zugang zu einem Zahlungskonto mit grundlegenden Funktionen dürfen keinesfalls diskriminierend sein.“
18. Art. 181 dieses Gesetzes bestimmt:
„1. Alle Kreditinstitute, die Zahlungskonten für Verbraucher führen, müssen Verbrauchern ein Zahlungskonto mit grundlegenden Funktionen anbieten.
…
3. Verbraucher mit rechtmäßigem Aufenthalt in der Union, einschließlich Verbraucher ohne festen Wohnsitz und Asylsuchende sowie Verbraucher ohne Aufenthaltstitel, die aber aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht abgeschoben werden können, haben das Recht, bei einem Kreditinstitut ein Zahlungskonto mit grundlegenden Funktionen zu eröffnen und zu nutzen. Dieses Recht gilt unabhängig vom Wohnsitz des Verbrauchers.
4. Das Kreditinstitut hat das Verfahren zur Eröffnung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen in der Weise zu gestalten, dass die Ausübung dieses Rechts für die Verbraucher nicht mit zu großen Schwierigkeiten oder Belastungen verbunden ist. Das Kreditinstitut eröffnet das Zahlungskonto mit grundlegenden Funktionen unverzüglich bzw. spätestens zehn Geschäftstage nach Eingang eines vollständigen Antrags eines Verbrauchers auf Eröffnung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen.
5. Die Frist aus dem vorstehenden Absatz gilt auch im Fall der Ablehnung des Antrags eines Verbrauchers auf Eröffnung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen.
6. Das Kreditinstitut lehnt den Antrag eines Verbrauchers auf Eröffnung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen ab, wenn die Eröffnung eines solchen Kontos zu einem Verstoß gegen die Bestimmungen des Gesetzes führen würde, das die Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung regelt. […] In diesem Fall geht das Kreditinstitut gemäß dem die Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung regelnden Gesetz vor.
…
8. In den Fällen nach den Abs. 6 und 7 dieses Artikels informiert das Kreditinstitut, nachdem es seine Entscheidung über die Ablehnung des Antrags auf Eröffnung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen gefasst hat, den Verbraucher unmittelbar schriftlich und unentgeltlich über die Ablehnung des Antrags und die genauen Gründe für die Ablehnung, sofern dies nicht auf Grundlage anderer Vorschriften untersagt ist.
9. Im Fall einer Ablehnung des Antrags auf Eröffnung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen informiert das Kreditinstitut den Verbraucher über das Verfahren zur Einlegung einer Beschwerde gegen die Ablehnung dieses Antrags, über sein Recht, die Banka Slovenije (Slowenische Zentralbank) über die Ablehnung dieses Antrags in Kenntnis zu setzen, sowie über das Recht auf außergerichtliche Streitbeilegung gemäß Art. 286 dieses Gesetzes. In der Mitteilung führt das Kreditinstitut auch die einschlägigen Kontaktdaten an.
…“
2. Gesetz zur Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung
19. Art. 4 Abs. 1 Nr. 1 des Zakon o preprečevanju pranja denarja in financiranja terorizma (Gesetz zur Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung)(7 ) vom 4. April 2022 sieht vor:
„Die in diesem Gesetz festgelegten Maßnahmen zur Aufdeckung und Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung werden von den Kreditinstituten und ihren Zweigstellen vor bzw. bei der Entgegennahme, der Aushändigung, dem Umtausch, der Verwahrung, der Verfügung über bzw. der sonstigen Handhabung von Geld oder anderen Vermögenswerten sowie beim Eingehen von Geschäftsbeziehungen in den Mitgliedstaaten, Zweigstellen von Kreditinstituten aus Drittländern und Kreditinstituten aus Mitgliedstaaten, die eine Zweigstelle in der Republik Slowenien gründen, durchgeführt.“
III. Sachverhalt des Ausgangsrechtsstreits und Vorlagefragen
20. Am 22. Oktober 2017 versuchte LH, der Kläger, an einer Tankstelle eine Zahlung per Überweisung von einem Konto seiner Ehefrau zu tätigen, das bei der NOVA KREDITNA BANKA MARIBOR d.d. (im Folgenden: NKBM) geführt wird. Diese Überweisung wurde nach der Eingabe seiner persönlichen Daten in das System blockiert. Die NKBM rechtfertigte dies gegenüber seiner Ehefrau damit, dass sie eine Reihe strengerer Maßnahmen ergriffen habe, um den gesetzlichen Verpflichtungen im Bereich der Verhinderung von Terrorismusfinanzierung und Geldwäsche nachzukommen, darunter das Verbot der Zusammenarbeit mit einem Kunden, der auf einer Liste restriktiver Maßnahmen (Europäische Union, OFAC, Vereinte Nationen, interne Liste) aufgeführt sei. Andere interne Dokumente der NKBM(8 ) enthielten ähnliche Anforderungen in Bezug auf Personen, die auf einer OFAC-Liste aufgeführt sind.
21. Im Lauf des vom Kläger gegen die NKBM vor dem vorlegenden Gericht angestrengten Verfahrens, mit dem er die Eröffnung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen und Schadensersatz erlangen möchte, begab sich der Kläger am 23. März 2022 persönlich in eine Filiale der NKBM, um die Eröffnung eines solchen Kontos zu beantragen. Nach Vorlage seines gültigen Personalausweises teilte ihm die Mitarbeiterin der NKBM mit, dass das System die Eröffnung eines Girokontos auf seinen Namen nicht zulasse. Auf seinen Antrag auf Kontoeröffnung ging innerhalb von zehn Tagen nach Antragstellung keine schriftliche Antwort ein.
22. Das Specializirano državno tožilstvo Republike Slovenije (Spezialisierte Staatsanwaltschaft der Republik Slowenien) hat aber am 23. Februar 2015 das gegen den Kläger geführte Verfahren, das sich auf die gleichen Straftaten bezog, wegen derer ein internationaler Haftbefehl gegen ihn ausgestellt worden war, eingestellt und archiviert. Der Kläger wurde weltweit nirgendwo wegen einer Straftat verurteilt, derentwegen er auf der OFAC-Liste aufgeführt ist, und gegen ihn wurden auch keine restriktiven Maßnahmen der Vereinten Nationen, der Union oder der Republik Slowenien verhängt.
23. Das vorlegende Gericht erklärt, dass die Parteien uneins darüber seien, ob die bloße Eintragung in einer OFAC-Liste ohne jegliche strafrechtliche Verurteilung für eine Straftat, derentwegen die Eintragung erfolgt ist, oder restriktive Maßnahme der Vereinten Nationen, der Union oder eines Mitgliedstaats einen Verstoß gegen Vorschriften zur Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung darstelle, der die Ablehnung der Eröffnung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen rechtfertigen könne. Auch wenn diese Eintragung einen besonderen Umstand darstelle, der eine verstärkte Überwachung rechtfertige, sei unklar, ob sie die Ablehnung der Eröffnung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen rechtfertigen könne. Falls eine solche Ablehnung gerechtfertigt sein sollte, stellt sich das vorlegende Gericht die Frage, ob die in Art. 48 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union(9 ) geschützte Unschuldsvermutung gewahrt bleibt.
24. Unter diesen Umständen hat das Okrajno sodišče v Mariboru (Bezirksgericht Maribor) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Erlaubt Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie 2014/92 den Mitgliedstaaten, den Kreditinstituten die Verpflichtung aufzuerlegen, den Antrag eines Verbrauchers auf Eröffnung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen aus dem Grund abzulehnen, dass dieser Verbraucher auf der OFAC-Liste aufgeführt ist, da durch die Eröffnung eines solchen Kontos die Bestimmungen der Richtlinie 2015/849 zur Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung verletzt würden?
2. Falls die erste Frage bejaht wird: Gibt es eine Ausnahme, wenn dieser Verbraucher weltweit nirgendwo wegen einer Straftat verurteilt worden ist, derentwegen er auf dieser Liste steht, und/oder wenn gegen diesen Verbraucher keine restriktiven Maßnahmen seitens der Mitgliedstaaten, der EU oder einer anderen internationalen Organisation, der das betreffende Land oder die EU angehört, verhängt wurden?
3. Stellt die Bejahung der ersten Frage einen Verstoß gegen Art. 48 der Charta dar, der das Recht auf die Unschuldsvermutung festlegt?
4. Stellt die Verneinung der zweiten Frage einen Verstoß gegen Art. 48 der Charta dar, der das Recht auf die Unschuldsvermutung festlegt?
25. Der Kläger, die NKBM, die slowenische Regierung, der Rat der Europäischen Union, das Europäische Parlament und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.
IV. Würdigung
26. Wie vom Gerichtshof gewünscht, werde ich mich in meinen Schlussanträgen auf die erste Vorlagefrage konzentrieren.
27. Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie 2014/92 den Mitgliedstaaten erlaubt, den Kreditinstituten die Verpflichtung aufzuerlegen, den Antrag eines Verbrauchers auf Eröffnung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen aus dem Grund abzulehnen, dass dieser Verbraucher auf der OFAC-Liste aufgeführt ist und durch die Eröffnung eines solchen Kontos die Bestimmungen der Richtlinie 2015/849 zur Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung verletzt würden.
28. Art. 15 der Richtlinie 2014/92 stellt klar, dass bei der Prüfung eines Antrags auf Eröffnung eines Zahlungskontos kein Verbraucher mit rechtmäßigem Aufenthalt in der Union aufgrund seiner Staatsangehörigkeit oder seines Wohnsitzes diskriminiert werden darf. Art. 16 dieser Richtlinie enthält ein Recht auf Zugang zu einem Zahlungskonto mit grundlegenden Funktionen(10 ) und legt verschiedene Punkte fest, um die Wirksamkeit dieses Rechts zu gewährleisten.
29. So sieht Art. 16 Abs. 1 insbesondere vor, dass die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass Zahlungskonten mit grundlegenden Funktionen von einer ausreichend großen Zahl von Kreditinstituten angeboten werden und dass diese Zahlungskonten nicht nur von Kreditinstituten angeboten werden, die solche Konten ausschließlich für eine Online-Nutzung zur Verfügung stellen. Art. 16 Abs. 2 Unterabs. 1 regelt auch, was unter einem „Verbraucher mit rechtmäßigem Aufenthalt in der Union“ zu verstehen ist. Schließlich sieht Art. 16 Abs. 3 vor, dass die Eröffnung oder die Ablehnung der Eröffnung unverzüglich und spätestens zehn Geschäftstage nach Eingang eines vollständigen Antrags erfolgen muss.
30. Art. 16 der Richtlinie 2014/92 regelt auch die Fälle, in denen die Eröffnung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen abgelehnt werden kann, und unterscheidet dabei drei Möglichkeiten. Die erste Möglichkeit für eine Ablehnung besteht, wenn die Eröffnung eines Kontos zu einer Verletzung der Bestimmungen über die Verhinderung von Geldwäsche und die Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung gemäß der Richtlinie 2015/849 führen würde(11 ). Die zweite Möglichkeit besteht darin, dass die Mitgliedstaaten den Kreditinstituten erlauben können, die Eröffnung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen abzulehnen, wenn der Verbraucher bereits über ein solches Konto in ihrem Hoheitsgebiet verfügt(12 ). Die dritte Möglichkeit sieht vor, dass die Mitgliedstaaten weitere eng begrenzte Fälle festlegen dürfen, in denen Kreditinstitute den Antrag auf ein Zahlungskonto mit grundlegenden Funktionen ablehnen müssen oder diesen ablehnen dürfen, vorausgesetzt, dass diese Fälle sich auf nationale Rechtsvorschriften stützen und darauf abzielen, entweder dem Verbraucher den Zugang zu einem unentgeltlichen Zahlungskonto mit grundlegenden Funktionen zu erleichtern oder den Missbrauch des Rechts auf Zugang zu einem Zahlungskonto mit grundlegenden Funktionen durch Verbraucher zu verhindern(13 ). In diesen drei Fällen der Ablehnung müssen die Kreditinstitute den Verbraucher unmittelbar schriftlich und unentgeltlich über die genauen Gründe für die Ablehnung informieren, es sei denn, diese Information würde den Zielen der nationalen Sicherheit, der öffentlichen Ordnung oder den Zielen der EU-Vorschriften zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung zuwiderlaufen(14 ).
31. Damit sieht die Richtlinie 2014/92 eine Mindestharmonisierung der Fälle vor, in denen die Eröffnung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen abgelehnt werden kann, wobei sie den Mitgliedstaaten einen Ermessensspielraum lässt, es sei denn, die Eröffnung würde zu einer Verletzung der Bestimmungen zur Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusbekämpfung gemäß der Richtlinie 2015/849 führen. In diesem Fall verfügen die Mitgliedstaaten über keinen Ermessensspielraum, was durch die Formulierung „Die Mitgliedstaaten stellen sicher“ zum Ausdruck kommt.
32. Dennoch stellt der 34. Erwägungsgrund der Richtlinie 2014/92 klar, dass die Bestimmungen der Richtlinie 2015/849(15 ) nicht als Vorwand dienen sollten, um wirtschaftlich weniger interessante Verbraucher abzulehnen.
33. Der 47. Erwägungsgrund der Richtlinie 2014/92 weist darauf hin, dass im Fall eines Risikos der Nichteinhaltung der Rechtsvorschriften über Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung sich die Ablehnung der Eröffnung nur dann rechtfertigen lässt, wenn der Verbraucher diese Rechtsvorschriften nicht einhält; sie lässt sich aber nicht deswegen rechtfertigen, weil das Verfahren zur Überprüfung der Einhaltung der Rechtsvorschriften zu aufwendig oder kostspielig ist.
34. Die Schwierigkeit der dem Gerichtshof vorgelegten Frage ergibt sich aus der Tatsache, dass auch die Richtlinie 2015/849 eine Richtlinie zur Mindestharmonisierung ist.
35. Mehrere Bestimmungen dieser Richtlinie sehen nämlich vor, dass die Mitgliedstaaten zur Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung in den Grenzen des Unionsrechts strengere Vorschriften erlassen können(16 ). Die genannte Richtlinie sieht auch vor, dass die Mitgliedstaaten Wahlmöglichkeiten haben, beispielsweise den Verpflichteten zu gestatten, vereinfachte Sorgfaltspflichten gegenüber Kunden anzuwenden, wenn ein Mitgliedstaat oder ein Verpflichteter feststellt, dass in bestimmten Bereichen nur ein geringeres Risiko besteht(17 ), oder die Verpflichteten können den Umfang der Sorgfaltspflichten gegenüber Kunden auf risikoorientierter Grundlage bestimmen(18 ). Diese Flexibilität hängt mit dem risikobasierten Ansatz zusammen, auf den sich die Richtlinie 2015/849 stützt(19 ).
36. Anhand dieses Maßstabs ist daher zu prüfen, welche Verletzung gegen die Vorschriften zur Bekämpfung der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung eine Ablehnung der Eröffnung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen im Sinne der Richtlinie 2014/92 rechtfertigen könnte.
37. Art. 14 Abs. 4 der Richtlinie 2015/849 sieht ausdrücklich nur einen einzigen Fall vor, in dem eine Geschäftsbeziehung nicht aufgenommen werden darf: wenn die Verpflichteten den in Art. 13 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. a, b oder c dieser Richtlinie genannten Sorgfaltspflichten gegenüber Kunden nicht nachkommen können. Zur Erinnerung: Diese Sorgfaltspflichten beziehen sich auf die Feststellung der Identität des Kunden und Überprüfung der Kundenidentität (Art. 13 Abs. 1 Buchst. a der genannten Richtlinie), die Feststellung der Identität des wirtschaftlichen Eigentümers und Ergreifung angemessener Maßnahmen zur Überprüfung seiner Identität (Art. 13 Abs. 1 Buchst. b derselben Richtlinie) sowie die Bewertung und gegebenenfalls Einholung von Informationen über den Zweck und die angestrebte Art der Geschäftsbeziehung (Art. 13 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2015/849). Vorbehaltlich der Prüfung durch das vorlegende Gericht scheinen im vorliegenden Fall sämtliche dieser Voraussetzungen erfüllt zu sein, da der Kunde identifiziert ist, die Existenz eines vom Kunden verschiedenen wirtschaftlichen Eigentümers nicht geltend gemacht wird und die gewünschte Geschäftsbeziehung in der Eröffnung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen besteht. Auf den ersten Blick kann daher die Ablehnung der beantragten Kontoeröffnung auf der Grundlage dieser Richtlinie nicht gerechtfertigt werden.
38. Darüber hinaus erläutert die slowenische Regierung, dass sie im Rahmen der strengeren Maßnahmen, die gemäß Art. 5 der Richtlinie 2015/849 eingeführt werden könnten, keine Verpflichtung vorgesehen habe, die Aufnahme einer Geschäftsbeziehung im Fall eines Eintrags in eine OFAC-Liste abzulehnen. Daher würde die Weigerung der NKBM, ein Bankkonto mit grundlegenden Funktionen zu eröffnen, allein mit der Begründung, dass der potenzielle Kunde auf einer OFAC-Liste aufgeführt sei, offensichtlich die Grenzen des Unionsrechts überschreiten, das den Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten eingrenzt(20 ).
39. Zudem sieht der Rechtsrahmen der Union, wie das Parlament zu Recht feststellt, selbst im Fall von restriktiven Maßnahmen nach dem Unionsrecht vor, dass aufgrund einer spezifischen Genehmigung Finanzdienstleistungen für Personen erbracht werden können, die solchen restriktiven Maßnahmen unterliegen(21 ). Das Ziel der Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung und der Geldwäsche verbietet also nicht vollständig die Nutzung des Bankensystems.
40. Indem der Unionsgesetzgeber ein Verbot der Aufnahme von Geschäftsbeziehungen nur für die oben genannten Fälle (keine Feststellung der Identität des Kunden oder des wirtschaftlichen Eigentümers, keine Bewertung des Zwecks und der Art der Geschäftsbeziehung) vorgesehen hat, hat er einen Interessenausgleich zwischen dem Recht auf Eröffnung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen einerseits und der Bekämpfung der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung andererseits vorgenommen.
41. Dagegen kann die bloße Eintragung auf einer OFAC-Liste dann Berücksichtigung finden, wenn der Grad an Sorgfalt bewertet wird, welche nach Aufnahme der Geschäftsbeziehung anzuwenden ist.
42. Die Richtlinie 2015/849 sieht nämlich mehrere Sorgfaltsgrade vor, die im Lauf der Geschäftsbeziehung anzuwenden sind, da die kontinuierliche Überwachung dieser Beziehung zu den Standardsorgfaltspflichten gehört(22 ).
43. Einerseits sehen die Art. 15 bis 17 dieser Richtlinie Fälle vor, in denen die Mitgliedstaaten eine vereinfachte Sorgfaltspflicht der Verpflichteten gestatten können.
44. Andererseits legen die Art. 18 bis 24 dieser Richtlinie verstärkte Sorgfaltspflichten fest. In Anhang III derselben Richtlinie sind die Faktoren für ein potenziell höheres Risiko aufgeführt, die die Mitgliedstaaten und die Verpflichteten mindestens berücksichtigen müssen. Diese Verstärkung der Sorgfaltspflicht hängt mit Risikofaktoren zusammen, die entweder geografischer Natur sind (Drittländer mit hohem Risiko oder grenzüberschreitende Beziehungen, an denen ein Drittland beteiligt ist), mit Produkten, Dienstleistungen, Transaktionen oder Vertriebskanälen zusammenhängen (insbesondere Einsatz neuer Technologien) oder mit dem Kunden selbst verbunden sind (z. B. politisch exponierte Personen).
45. In Bezug auf die mit dem Kunden verbundenen Risikofaktoren wird weder im Wortlaut der Richtlinie 2015/849 noch in dem ihres Anhangs III der Fall einer Eintragung in eine Sanktionsliste behandelt. Allerdings weist die EBA in ihren Leitlinien darauf hin, dass bei diesem Risikofaktor das mit dem Ruf des Kunden verbundene Risiko berücksichtigt werden sollte(23 ) und dass in diesem Zusammenhang insbesondere negative Medienberichte oder sonstige relevante Informationen berücksichtigt werden können, wobei das Fehlen einer strafrechtlichen Verurteilung allein nicht ausreicht, um behauptetes Fehlverhalten als unwahr abzutun(24 ), oder die Tatsache, dass das Vermögen des Kunden aufgrund eines Verwaltungs- oder Strafverfahrens eingefroren wurde, sei es auch in der Vergangenheit(25 ). Zudem empfiehlt die EBA, Regierungsdaten zu berücksichtigen(26 ). Daher könnte die Eintragung in eine OFAC-Liste unter diese mit dem Kunden verbundenen Risikofaktoren fallen.
46. Darüber hinaus stellt die EBA klar, dass Finanzinstitute die ermittelten Risikofaktoren ganzheitlich betrachten sollten(27 ) und dass sie beachten sollten, dass – sofern in der Richtlinie 2015/849 oder in den nationalen Rechtsvorschriften nicht anders bestimmt – eine Geschäftsbeziehung aufgrund einzelner Risikofaktoren nicht notwendigerweise einer höheren oder niedrigeren Risikokategorie zuzuordnen ist(28 ).
47. Wenn es sich bei dem Verpflichteten um ein Bankinstitut handelt, muss er daher eine umfassende und gewichtete Analyse des Risikograds einer neuen Geschäftsbeziehung vornehmen, um den Grad der von ihm anzuwendenden Sorgfalt zu bewerten. Je nach den Umständen des Einzelfalls und vorbehaltlich der Beurteilung durch das vorlegende Gericht könnte daher die Eintragung in eine OFAC-Liste verstärkte Sorgfaltsmaßnahmen rechtfertigen.
48. Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 2015/849 sieht allerdings vor, dass die Mitgliedstaaten dafür sorgen müssen, dass die Verpflichteten über Strategien, Kontrollen und Verfahren zur wirksamen Minderung und Steuerung der auf Unionsebene, auf mitgliedstaatlicher Ebene und bei sich selbst ermittelten Risiken von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung verfügen und dass die Strategien, Kontrollen und Verfahren in einem angemessenen Verhältnis zu Art und Größe dieser Verpflichteten stehen.
49. Es stellt sich daher die Frage, welchen Handlungsspielraum ein Bankinstitut hat, das der Ansicht ist, dass seine Strategien, Kontrollen und Verfahren nicht ausreichen, um das von ihm ermittelte Risiko durch Maßnahmen, die in einem angemessenen Verhältnis zu seiner Art und Größe stehen, wirksam zu mindern und zu steuern. Eröffnet dieser Fall einen weiteren legitimen Grund für die Ablehnung der Eröffnung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen?
50. Ich teile die Auffassung der Kommission, dass Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie 2014/92 über die Ablehnung der Eröffnung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen in Fällen, in denen die Eröffnung eines solchen Kontos zu einer Verletzung der Bestimmungen über die Bekämpfung der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung führen würde, tatsächlich als Grundlage für eine Ablehnung in einem Fall herangezogen werden könnte, in dem das Bankinstitut nicht in der Lage ist, das Risiko der Geldwäsche oder der Terrorismusfinanzierung zu steuern. Die EBA-Leitlinien sehen einen solchen Fall ausdrücklich vor(29 ).
51. Jedoch sollte die NKBM meines Erachtens bei ihrer Entscheidungsfindung mehrere Faktoren berücksichtigen.
52. Erstens spricht für die Entscheidung, trotz allem ein Zahlungskonto mit grundlegenden Funktionen zu eröffnen, zum einen, dass die EBA in ihren Leitlinien klar darlegt, dass das Angebot von ausschließlich elementaren Finanzprodukten und ‑dienstleistungen die Möglichkeiten der Nutzer, diese Produkte und Dienstleistungen für Finanzdelikte zu missbrauchen, einschränkt(30 ). Daher ist der Antrag auf Eröffnung eines Zahlungskontos mit lediglich grundlegenden Funktionen geeignet, das Risiko zu begrenzen. Zum anderen kann, wie bereits erwähnt(31 ), allein die Frage der Kosten für die Kontrolle nicht als Rechtfertigung dafür dienen, die Eröffnung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen abzulehnen.
53. Zweitens sieht die Richtlinie 2015/849 eindeutig vor, dass wenn das Bankinstitut es trotz Prüfung dieser Faktoren für notwendig erachtet, die Eröffnung eines solchen Kontos abzulehnen, sein Ermessen nicht unbegrenzt ist. Zum einen legt Art. 48 Abs. 8 dieser Richtlinie fest, dass „[d]ie Mitgliedstaaten [sicherstellen], dass die zuständigen Behörden den dem Verpflichteten zustehenden Ermessensspielräumen Rechnung tragen und die Risikobewertungen, die diesem Ermessensspielraum zugrunde liegen, sowie die Eignung und Umsetzung der internen Strategien, Kontrollen und Verfahren des Verpflichteten in angemessener Weise überprüfen“. Zum anderen heißt es in Art. 16 Abs. 7 der Richtlinie 2014/92, dass das Bankinstitut, wenn es die Eröffnung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen ablehnt, den Verbraucher über das Verfahren zum Einlegen einer Beschwerde gegen die Ablehnung und über sein Recht, sich an die einschlägige zuständige Behörde und an die benannte Stelle zur alternativen Streitbeilegung zu wenden, informieren muss. Folglich unterliegt der Ermessensspielraum des Bankinstituts der Kontrolle durch die zuständige Behörde jedes Mitgliedstaats.
54. Im vorliegenden Fall obliegt es dem vorlegenden Gericht, zu beurteilen, ob andere Risikofaktoren als die Eintragung in eine OFAC-Liste die Entscheidung zur Ablehnung der Eröffnung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen gerechtfertigt haben und ob die NKBM im Fall der Eröffnung eines Kontos in der Lage wäre, die Geschäftsbeziehung kontinuierlich zu überwachen.
55. Im Ergebnis schlage ich vor, auf die erste Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie 2014/92 in Verbindung mit den Bestimmungen der Richtlinie 2015/849 dahin auszulegen ist, dass ein Bankinstitut die Eröffnung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen nicht allein aus dem Grund ablehnen darf, dass der Name des Verbrauchers, der die Eröffnung eines solchen Kontos beantragt, auf einer OFAC-Liste aufgeführt ist. Es obliegt jedoch dem nationalen Gericht, zu prüfen, ob das nationale Recht vorsieht, dass die Eintragung in eine OFAC-Liste für die Ablehnung der Eröffnung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen ausdrücklich zu berücksichtigen ist.
V. Ergebnis
56. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die Vorlagefrage des Okrajno sodišče v Mariboru (Bezirksgericht Maribor, Slowenien) wie folgt zu antworten:
Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie 2014/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Juli 2014 über die Vergleichbarkeit von Zahlungskontoentgelten, den Wechsel von Zahlungskonten und den Zugang zu Zahlungskonten mit grundlegenden Funktionen, in Verbindung mit den Bestimmungen der Richtlinie (EU) 2015/849 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Mai 2015 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche oder der Terrorismusfinanzierung, zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 648/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Richtlinie 2005/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und der Richtlinie 2006/70/EG der Kommission, in der Fassung der Richtlinie (EU) 2019/2177 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2019
ist dahin auszulegen, dass
ein Bankinstitut die Eröffnung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen nicht allein aus dem Grund ablehnen darf, dass der Name des Verbrauchers, der die Eröffnung eines solchen Kontos beantragt, auf einer Liste des Office of Foreign Assets Control (OFAC) [Amt zur Kontrolle von Auslandsvermögen (OFAC), Vereinigte Staaten], das dem United States Department of the Treasury (Finanzministerium der Vereinigten Staaten von Amerika) untersteht, aufgeführt ist.
Es obliegt jedoch dem nationalen Gericht, zu prüfen, ob das nationale Recht vorsieht, dass die Eintragung in eine OFAC-Liste für die Ablehnung der Eröffnung eines Zahlungskontos mit grundlegenden Funktionen ausdrücklich zu berücksichtigen ist.
