C-427/18 P – EAD/ Alba Aguilera u.a.
Language of document : ECLI:EU:C:2019:866
Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MACIEJ SZPUNAR
vom 16. Oktober 2019(1)
Rechtssache C‑427/18 P
Europäischer Auswärtiger Dienst
gegen
Ruben Alba Aguilera,
Simone Barenghi,
Massimo Bonannini,
Antonio Capone,
Stéphanie Carette,
Alejo Carrasco Garcia,
Francisco Carreras Sequeros,
Carl Daspect,
Nathalie Devos,
Jean-Baptiste Fauvel,
Paula Cristina Fernandes,
Stephan Fox,
Birgitte Hagelund,
Chantal Hebberecht,
Karin Kaup-Laponin,
Terhi Lehtinen,
Sandrine Marot,
David Mogollon,
Clara Molera Gui,
Daniele Morbin,
Charlotte Onraet,
Augusto Piccagli,
Gary Quince,
Pierre-Luc Vanhaeverbeke,
Tamara Vleminckx,
Birgit Vleugels,
Robert Wade,
Luca Zampetti
„Rechtsmittel – Öffentlicher Dienst – Beamte und Bedienstete – Europäischer Auswärtiger Dienst – Dienstbezüge – In einem Drittland verwendete Bedienstete – Zulage für die Lebensbedingungen für die in Äthiopien verwendeten Bediensteten – Herabsetzung von 30 % auf 25 %“
1. Mit seinem Rechtsmittel beantragt der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) die Aufhebung des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 13. April 2018, Alba Aguilera u. a./EAD(2), mit der dieses die Entscheidung des Generaldirektors für Haushalt und Verwaltung des EAD vom 19. April 2016 über die Festsetzung der in Anhang X des Statuts der Beamten der Europäischen Union vorgesehenen Zulage für die Lebensbedingungen – Haushaltsjahr 2016 (ADMIN[2016] 7) aufhob, soweit damit die an die in Äthiopien dienstlich verwendeten Bediensteten der Europäischen Union gezahlte Zulage für die Lebensbedingungen ab dem 1. Januar 2016 von 30 % auf 25 % des Referenzbetrags herabgesetzt wurde (im Folgenden: streitige Entscheidung).
I. Rechtlicher Rahmen
A. Statut und Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Union
2. Art. 1b Buchst. a des Statuts der Beamten der Europäischen Union in seiner auf den Rechtsstreit anwendbaren Fassung (im Folgenden: Statut) bestimmt: „Sofern dieses Statut keine anderslautenden Bestimmungen enthält, [wird] … der Europäische Auswärtige Dienst … für die Anwendung des vorliegenden Statuts den Organen der Union gleichgestellt.“
3. Art. 10 des Statuts sieht die Bildung eines Statutsbeirats vor, der zu gleichen Teilen aus Vertretern der Organe der Union und Vertretern ihrer Personalvertretungen besteht.
4. Titel VIIIb des Statuts enthält als einzige Bestimmung Art. 101a. Dieser lautet: „Vorbehaltlich der sonstigen Bestimmungen des Statuts legt Anhang X Sondervorschriften für die Beamten der Europäischen Union fest, die in einem Drittland Dienst tun.“
5. Art. 110 des Statuts bestimmt:
„(1) Die allgemeinen Durchführungsbestimmungen zu diesem Statut werden von der Anstellungsbehörde eines jeden Organs nach Anhörung seiner Personalvertretung und des Statutsbeirats erlassen.
(2) Von der Kommission erlassene Durchführungsbestimmungen einschließlich der allgemeinen Durchführungsbestimmungen gemäß Absatz 1 gelten sinngemäß für Agenturen. …“
6. Art. 1 Abs. 1 und 3 des Anhangs X des Statuts („Sondervorschriften für die Beamten der Europäischen Union, die in einem Drittland Dienst tun“) lautet:
„Dieser Anhang legt Sondervorschriften für Beamte der Europäischen Union fest, die in einem Drittland Dienst tun.
…
Allgemeine Durchführungsbestimmungen werden gemäß Artikel 110 des Statuts festgelegt.“
7. Art. 10 dieses Anhangs lautet:
„(1) Eine Zulage für die Lebensbedingungen wird nach Maßgabe des Ortes, an dem der Beamte dienstlich verwendet wird, als Prozentsatz eines Referenzbetrags festgesetzt. Dieser Referenzbetrag setzt sich zusammen aus dem Gesamtbetrag des Grundgehalts sowie der Auslandszulage, der Haushaltszulage und der Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder nach Abzug der nach dem Statut oder dessen Durchführungsverordnungen einzubehaltenden Beträge.
Wird der Beamte in einem Land dienstlich verwendet, in dem die Lebensbedingungen gegenüber den in der Europäischen Union üblichen Bedingungen als gleichwertig angesehen werden können, so wird eine solche Zulage nicht gezahlt.
Im Fall sonstiger Dienstorte wird die Zulage für die Lebensbedingungen unter Berücksichtigung unter anderem folgender Parameter festgesetzt:
– sanitäre Verhältnisse und Verhältnisse in den Krankenhäusern,
– Sicherheit,
– klimatische Bedingungen,
– Grad der Isolierung,
– sonstige örtliche Lebensbedingungen.
Die für die einzelnen Dienstorte vorgesehene Zulage für die Lebensbedingungen wird jährlich überprüft und gegebenenfalls von der Anstellungsbehörde nach Stellungnahme der Personalvertretung geändert.
…
(3) Nähere Bestimmungen zur Anwendung dieses Artikels werden von der Anstellungsbehörde festgelegt.“
8. In Art. 10 Abs. 5 der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Union (im Folgenden: BSB) heißt es weiter: „Titel VIIIb des Statuts gilt entsprechend für Bedienstete auf Zeit, die in einem Drittland Dienst tun.“ Ferner bestimmt Art. 118 der BSB: „Anhang X des Statuts gilt sinngemäß für in Drittländern tätige Vertragsbedienstete. Artikel 21 des genannten Anhangs gilt jedoch nur, wenn die Dauer des Vertrags mindestens ein Jahr beträgt.“
B. Die Beschlüsse des EAD
9. Der Beschluss der Hohen Vertreterin der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik vom 17. Dezember 2013 über die Zulage für die Lebensbedingungen und die zusätzliche Zulage im Sinne von Art. 10 des Anhangs X des Statuts (HR DEC[2013] 013) (im Folgenden: Beschluss vom 17. Dezember 2013) bezieht sich auf das Statut und die BSB, insbesondere auf Art. 10 selbst, und verweist darauf, dass er nach Anhörung der Personalvertretung angenommen wurde. Seinem ersten und einzigen Erwägungsgrund zufolge zielt der Beschluss vom 17. Dezember 2013 darauf ab, interne Richtlinien zu erlassen, die sich insbesondere auf die Zulage für die Lebensbedingungen beziehen.
10. Art. 2 dieses Beschlusses lautet:
„Die Anstellungsbehörde legt nach Stellungnahme der Personalvertretungen des [EAD] und der Kommission die Prozentsätze der Zulage für die Lebensbedingungen für die einzelnen Dienstorte fest …“
11. Gemäß Art. 12 Abs. 1 des genannten Beschlusses gelten seine Bestimmungen sinngemäß auch für Bedienstete auf Zeit und Vertragsbedienstete.
12. Auf der Grundlage des Beschlusses vom 17. Dezember 2013 und des Anhangs X des Statuts, insbesondere seiner Art. 8 und 10, und nach Anhörung der Personalvertretung des EAD und der Personalvertretung der Kommission erging der Beschluss EAD DEC(2014) 049 des amtierenden Generaldirektors Verwaltung des EAD vom 3. Dezember 2014 über die Leitlinien zur Festlegung der Methodik für die Festsetzung u. a. der Zulage für die Lebensbedingungen (im Folgenden: Beschluss vom 3. Dezember 2014).
II. Vorgeschichte des Rechtsstreits und streitige Entscheidung
13. Die Kläger, Herr Ruben Alba Aguilera und die weiteren in der Liste der erstinstanzlichen Kläger namentlich aufgeführten Personen, sind bei der Delegation der Europäischen Union in Äthiopien verwendete Beamte oder sonstige Bedienstete.
14. Am 19. April 2016 erließ der Generaldirektor für Haushalt und Verwaltung des EAD gemäß Art. 10 des Anhangs X des Statuts die streitige Entscheidung, mit der die Zulage für die Lebensbedingungen für das in Drittländern verwendete Personal angepasst wurde. Mit dieser Entscheidung wurde der Satz der Zulage für die Lebensbedingungen für die in Äthiopien verwendeten Bediensteten von 30 % auf 25 % des Referenzbetrags herabgesetzt. Außerdem geht aus der am gleichen Tag ergangenen Entscheidung des Generaldirektors für Haushalt und Verwaltung des EAD über die Gewährung eines Erholungsurlaubs für die Beamten, die Bediensteten auf Zeit und die Vertragsbediensteten, die in Drittländern dienstlich verwendet werden, hervor, dass ein Erholungsurlaub nur gewährt wird, wenn die Bedingungen an dem Dienstort für schwierig oder sehr schwierig erachtet werden. Da der Satz der Zulage für die Lebensbedingungen für das in Äthiopien verwendete Unionspersonal herabgesetzt wurde, verloren die Kläger auch ihren Anspruch auf Erholungsurlaub.
15. Die erstinstanzlichen Kläger legten zwischen dem 13. und dem 18. Juli 2016 bei der Anstellungsbehörde bzw. der zum Abschluss von Dienstverträgen ermächtigten Behörde (im Folgenden: Einstellungsbehörde) eine Beschwerde nach Art. 90 Abs. 2 des Statuts gegen die streitige Entscheidung ein.
16. Mit Entscheidung vom 9. November 2016 wiesen die Anstellungsbehörde und die Einstellungsbehörde diese Beschwerden zurück.
III. Verfahren vor dem Gericht und angefochtenes Urteil
17. Mit ihrer beim Gericht erhobenen Klage haben die erstinstanzlichen Kläger beantragt, die streitige Entscheidung insoweit aufzuheben, als damit die dem in Äthiopien dienstlich verwendeten Personal gewährte Zulage für die Lebensbedingungen ab dem 1. Januar 2016 von 30 % auf 25 % des Referenzbetrags herabgesetzt wird, den EAD zu verurteilen, ihnen einen vom Gericht nach billigem Ermessen festgesetzten Pauschalbetrag als Ersatz für den erlittenen immateriellen Schaden zu zahlen und dem EAD die Kosten aufzuerlegen.
18. Der EAD hat beantragt, die Klage abzuweisen und den Klägern die Kosten aufzuerlegen.
19. Das Gericht hat die streitige Entscheidung aufgehoben, die Klage im Übrigen abgewiesen und dem EAD die Kosten auferlegt.
IV. Verfahren vor dem Gerichtshof und Anträge der Parteien
20. Mit Rechtsmittelschrift, die am 26. Juni 2018 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen ist, hat der EAD das vorliegende Rechtsmittel eingelegt. Mit diesem Rechtsmittel beantragt der EAD, das angefochtene Urteil aufzuheben, den von ihm im ersten Rechtszug gestellten Anträgen stattzugeben und den erstinstanzlichen Klägern die Kosten beider Rechtszüge aufzuerlegen.
21. Diese Kläger beantragen, das Rechtsmittel zurückzuweisen und dem EAD die Kosten aufzuerlegen, hilfsweise, sofern dem Rechtsmittel stattgegeben wird, die Rechtssache an das Gericht zurückzuverweisen.
V. Würdigung
22. Der EAD stützt sein Rechtsmittel auf zwei Rechtsmittelgründe, und zwar erstens Rechtsfehler bei der Auslegung von Art. 1 des Anhangs X des Statuts und zweitens Rechtsfehler bei der Auslegung von Art. 10 dieses Anhangs. Mit diesen Rechtsmittelgründen macht er im Wesentlichen geltend, das Gericht habe einen Fehler begangen, als es davon ausgegangen sei, dass der EAD zur Durchführung der in Art. 10 des Anhangs X des Statuts vorgesehenen Bestimmungen betreffend die Gewährung der Zulage für die Lebensbedingungen verpflichtet gewesen sei, allgemeine Durchführungsbestimmungen (im Folgenden: ADB) gemäß Art. 1 Abs. 3 dieses Anhangs zu erlassen.
23. In diesen Rechtsmittelgründen verweist der EAD auf die Rn. 28 und 29 des angefochtenen Urteils, in denen das Gericht unter Verweis auf seine Rechtsprechung festgestellt habe, dass der Erlass von ADB in zwei Fällen verpflichtend sei: wenn der Gesetzgeber ihn ausdrücklich vorsehe (ausdrückliche Verpflichtung zum Erlass von ADB) oder wenn er durch die Art der anzuwendenden Bestimmung selbst geboten sei (implizite Verpflichtung zum Erlass von ADB). Dieser Auslegung sei bereits der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung gefolgt(3).
A. Zum ersten Rechtsmittelgrund
24. Mit seinem ersten Rechtsmittelgrund, betreffend einen Rechtsfehler bei der Auslegung von Art. 1 des Anhangs X des Statuts, wirft der EAD dem Gericht vor, dass es vor allem in den Rn. 30 und 31 des angefochtenen Urteils davon ausgegangen sei, dass Abs. 3 dieser Bestimmung ausdrücklich eine Verpflichtung zum Erlass von ADB zu diesem Anhang insgesamt vorsehe.
25. Die erstinstanzlichen Kläger stellen in erster Linie die Zulässigkeit des ersten Rechtsmittelgrundes in Abrede. Daher ist vor einer Würdigung der Begründetheit dieses Rechtsmittelgrundes das Vorbringen dieser Kläger zu prüfen, mit dem im Wesentlichen die Zurückweisung dieses Rechtsmittelgrundes als unzulässig angestrebt wird.
1. Zur Zulässigkeit
26. Die erstinstanzlichen Kläger machen geltend, der erste Rechtsmittelgrund sei unzulässig, da die Verpflichtung zum Erlass von ADB zu Art. 10 des Anhangs X des Statuts in Anwendung von Art. 1 Abs. 3 dieses Anhangs auf der Rechtsprechung beruhe, die sich aus dem Urteil Vanhalewyn/EAD(4) ergebe, gegen das der EAD vor dem Gericht keine Einwände erhoben habe. Der erste Rechtsmittelgrund verändere somit den Streitgegenstand.
27. Ich teile die diesbezüglichen Zweifel der erstinstanzlichen Kläger nicht.
28. In Rn. 25 des angefochtenen Urteils hat das Gericht zwar darauf hingewiesen, dass der EAD nicht in Frage stelle, dass aus dem Urteil Vanhalewyn/EAD(5) hervorgehe, dass er verpflichtet sei, ADB zu Art. 10 des Anhangs X des Statuts zu erlassen, da die aus Art. 1 Abs. 3 dieses Anhangs folgende Verpflichtung auch die Bestimmungen über die Zulage für die Lebensbedingungen erfasse.
29. Wie aus Rn. 27 des angefochtenen Urteils ersichtlich ist, hat der EAD jedoch vor dem Gericht u. a. geltend gemacht, die Beschlüsse vom 17. Dezember 2013 und vom 3. Dezember 2014 könnten den gemäß den Anforderungen von Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts erlassenen ADB gleichgestellt werden. Daraus entnehme ich, dass der EAD im Wesentlichen die Auffassung vertreten hat, Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts stelle keine „unumgängliche“ Verpflichtung auf, ADB zu erlassen, bevor eine Entscheidung gemäß Art. 10 des genannten Anhangs ergangen sei. Im Urteil Vanhalewyn/EAD(6) hat der Gerichtshof jedoch ausdrücklich eine Auslegung von Art. 1 des Anhangs X des Statuts abgelehnt, wonach Entscheidungen, die nicht den verfahrensrechtlichen Anforderungen von Art. 110 des Statuts entsprechen, den ADB gleichgestellt werden können. Im Gegensatz zum Vorbringen der erstinstanzlichen Kläger kann daher nicht davon ausgegangen werden, dass der EAD die aus diesem Urteil resultierende Rechtsprechung nicht in Frage gestellt habe.
30. Folglich ist der erste Rechtsmittelgrund meines Erachtens zulässig. Daher ist die Begründetheit dieses Rechtsmittelgrundes zu prüfen, mit dem der EAD geltend macht, das Gericht habe sich geirrt, als es davon ausgegangen sei, dass Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts ausdrücklich die Verpflichtung vorsehe, ADB zu diesem Anhang insgesamt zu erlassen.
2. Zur Begründetheit
31. Eingangs sei darauf hingewiesen, dass in der vorliegenden Rechtssache nicht die Frage zu beantworten ist, ob zu diesem Anhang in seiner Gesamtheit ADB erlassen werden müssen, sondern ob ihr Erlass für die Durchführung von Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 3 und 4 des Anhangs X des Statuts erforderlich ist, bei der es darum geht, die Zulage für die Lebensbedingungen für die in Drittländern verwendeten Bediensteten zu überprüfen. Aus dieser Perspektive werde ich den ersten Rechtsmittelgrund prüfen, der jedenfalls auch die Kritik an dem angefochtenen Urteil in diesem speziellen Punkt umfasst.
32. Das Gericht hat in den Rn. 30 und 31 des angefochtenen Urteils bekanntlich befunden, Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts lege ausdrücklich die Verpflichtung zum Erlass von ADB zu diesem Anhang insgesamt fest. Daher ist nach Ansicht des Gerichts ein Organ der Union bei der Umsetzung der Bestimmungen über die Gewährung der Zulage für die Lebensbedingungen in Art. 10 des Anhangs X des Statuts gemäß Art. 1 Abs. 3 dieses Anhangs verpflichtet, ADB zu erlassen.
33. Zur Begründung seiner Schlussfolgerung, dass der EAD verpflichtet gewesen sei, ADB zu erlassen, bevor die streitige Entscheidung erging, hat sich das Gericht auf die Überlegung gestützt, dass Art. 10 des Anhangs X des Statuts, der die Rechtsgrundlage der streitigen Entscheidung bilde, den Erlass von ADB zwar nicht ausdrücklich vorsehe, Art. 1 Abs. 3 dieses Anhangs jedoch ausdrücklich eine solche Verpflichtung in Bezug auf den Anhang in seiner Gesamtheit festlege. Der Umstand, dass Art. 1 Abs. 3 zu den „Allgemeinen Vorschriften“ des Anhangs X des Statuts gehöre, verleihe ihm allgemeine Geltung, so dass er alle Vorschriften dieses Anhangs erfasse, einschließlich derjenigen, die die Gewährung der Zulage für die Lebensbedingungen gemäß Art. 10 des Anhangs X des Statuts regelten. Es sei darauf hingewiesen, dass diese Argumentation die des Gerichts im Urteil Vanhalewyn/EAS(7) ist, auf die es sich im Übrigen in dem angefochtenen Urteil mehrfach bezieht.
34. Sodann stellte das Gericht in Rn. 34 des angefochtenen Urteils fest, dass der EAD zur Durchführung von Art. 10 des Anhangs X des Statuts noch immer keine ADB gemäß Art. 110 des Statuts erlassen habe. Darüber hinaus vertrat es in Rn. 35 des angefochtenen Urteils die Auffassung, die Beschlüsse vom 17. Dezember 2013 und vom 3. Dezember 2014 könnten nicht als ADB im Sinne von Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts angesehen werden. Beim Erlass einfacher interner Richtlinien wie dieser Beschlüsse seien die Organe nämlich nicht verpflichtet, die in Art. 110 des Statuts festgelegten Verfahrensregeln einzuhalten und insbesondere den Statutsbeirat und die Personalvertretung des von der Regelung betroffenen Organs anzuhören. Art. 110 des Statuts sehe hingegen vor, dass ADB von einem Organ nicht ohne die zweifache Voraussetzung, seine Personalvertretung und den Statutsbeirat anzuhören, erlassen werden könnten.
35. In dieser Hinsicht trifft es sicherlich zu, dass Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts Teil der allgemeinen Vorschriften dieses Anhangs ist. Es ist daher a priori davon auszugehen, dass es für alle Vorschriften dieses Anhangs gilt.
36. Die vom Gericht in dem angefochtenen Urteil vertretene Auslegung beruht jedoch auf der Prämisse, dass Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts eine autonome und ausreichende Quelle für die Verpflichtung darstellt, ADB zu diesem Anhang in seiner Gesamtheit zu erlassen. Der EAD tritt dieser Prämisse jedoch entgegen und befürwortet die Auslegung, der zufolge Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts impliziert, dass in den Fällen, in denen die einschlägigen Vorschriften dieses Anhangs den Erlass von ADB erfordern, diese im Einklang mit Art. 110 des Statuts erlassen werden. Mit anderen Worten ist der EAD, wie er in der mündlichen Verhandlung erläutert hat, der Ansicht, Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts stelle lediglich einen verfahrensrechtlichen Hinweis dar. Nur wenn eine entsprechende Bestimmung in Anhang X des Statuts die Verpflichtung zum Erlass von ADB vorsehe, sei der EAD verpflichtet, sie vor der Anwendung dieser Bestimmung zu erlassen. In einem solchen Fall seien die ADB gemäß den Verfahrensanforderungen des Art. 110 des Statuts zu erlassen.
37. Unter diesen Umständen ist es, um festzustellen, ob es im Rahmen des Anhangs X des Statuts eine ausdrückliche Bestimmung gibt, die die Anstellungsbehörde verpflichtet, in Ausübung der ihr durch Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 3 und 4 des genannten Anhangs übertragenen Entscheidungsbefugnis ADB zu erlassen, erforderlich, zu prüfen, welche Funktion Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts im Verhältnis zu den anderen Vorschriften dieses Anhangs hat.
38. Meiner Meinung nach ist bereits hier festzustellen, dass mehrere Argumente für die Auslegung sprechen, dass die letztgenannte Bestimmung keine ausdrückliche Verpflichtung aufstellt, ADB zu erlassen, bevor eine Entscheidung ergeht, mit der die Zulage für die Lebensbedingungen für die in Drittländern verwendeten Bediensteten angepasst wird. Diese Auslegung von Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts wird durch die Lehren bestätigt, die sich erstens aus der vom Gesetzgeber im Rahmen von Anhang X des Statuts vorgenommenen Unterscheidung zwischen ADB und näheren Anwendungsbestimmungen (Abschnitt a), zweitens aus der Anwendung der ADB in Bezug auf andere Vorschriften dieses Anhangs (Abschnitt b) und drittens schließlich aus der praktischen Wirksamkeit von Art. 1 Abs. 3 des Anhangs (Abschnitt c) ergeben.
a) Unterscheidung zwischen ADB und näheren Anwendungsbestimmungen
39. Wie der EAD in seinem Rechtsmittel ausführt, geht aus der Prüfung des Anhangs X des Statuts in seiner Gesamtheit hervor, dass Art. 3 dieses Anhangs ausdrücklich vorsieht, dass die Anstellungsbehörde aufgrund von ADB Entscheidungen erlassen kann. Art. 10 Abs. 3 des genannten Anhangs verwendet dagegen eine andere Terminologie und sieht vor, dass die Anstellungsbehörde nähere Bestimmungen zur Anwendung dieses Artikels festlegt.
40. Eine solche terminologische Dichotomie hat Auswirkungen auf die Art und Weise, wie die ADB und die näheren Anwendungsbestimmungen erlassen werden. So sieht Art. 110 des Statuts vor, dass die ADB von der Anstellungsbehörde nach Anhörung ihres Personalausschusses und Einholung der Stellungnahme des Statutsbeirats angenommen werden. In Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 4 des Anhangs X des Statuts heißt es dagegen, dass die für die einzelnen Dienstorte vorgesehene Zulage für die Lebensbedingungen jährlich überprüft und gegebenenfalls von der Anstellungsbehörde nach Stellungnahme der Personalvertretung angepasst wird; darüber hinaus bestimmt Abs. 3 des genannten Artikels, dass die Anstellungsbehörde nähere Bestimmungen zur Anwendung von Art. 10 des Anhangs X des Statuts festlegt.
41. Die vom Gericht vorgeschlagene und von den erstinstanzlichen Klägern in diesem Punkt befürwortete Auslegung würde eine Vervielfachung der Verfahrensanforderungen nach sich ziehen. Zur Anpassung der Zulage für die Lebensbedingungen für die in Drittländern verwendeten Bediensteten müsste die Anstellungsbehörde nämlich zum einen ihre Personalvertretung anhören und die Stellungnahme des Statutsbeirats einholen, um ADB zu erlassen, und zum anderen nähere Anwendungsbestimmungen festlegen und erneut die Stellungnahme der Personalvertretung einholen. Wenn die Anstellungsbehörde, wie vom Gericht angenommen, ADB erlassen muss, bevor eine Entscheidung ergeht, mit der die Zulage für die Lebensbedingungen angepasst wird, stellt sich somit die Frage nach den Gründen für die Erwähnung der näheren Anwendungsbestimmungen in Art. 10 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts, da Letzterer geringere Verfahrensanforderungen aufstellt als Art. 110 des Statuts.
42. Diese Vervielfachung der Verfahrensanforderungen kann darauf hindeuten, dass Art. 1 Abs. 3 des Statuts keine ausdrückliche Verpflichtung enthält, eine Entscheidung wie die hier streitige zu erlassen, mit der die Zulage für die Lebensbedingungen für die in Drittländern verwendeten Bediensteten angepasst wird. Diese Überlegung wird durch das Vorbringen der erstinstanzlichen Kläger nicht in Frage gestellt, die unter Berufung auf das Urteil Osorio u. a./EAD(8)argumentieren, aus der Lektüre sämtlicher Bestimmungen von Anhang X des Statuts und insbesondere von Art. 3 dieses Anhangs ergebe sich keine Bestätigung für die vom EAD vorgeschlagene Auslegung.
b) Verweise auf die ADB in Anhang X des Statuts
43. Es trifft zu, dass das Gericht für den öffentlichen Dienst in seinem Urteil Osorio u. a./EAD(9) Art. 3 des Anhangs X des Statuts ausgelegt hat und dass das gegen dieses Urteil eingelegte Rechtsmittel zum Urteil des Gerichts in der Rechtssache Vanhalewyn/EAD(10) geführt hat. In jenem ersten Urteil stellte das Gericht für den öffentlichen Dienst fest, dass diese Bestimmung ihrem Wortlaut zufolge ausdrücklich als Ausnahme von Art. 1 Abs. 1 des genannten Anhangs vorgesehen ist. Folglich können die ADB, auf die Art. 3 des Anhangs X des Statuts verweist und die die Situation der Beamten betreffen, die vorübergehend wieder am Sitz des Organs oder an jedem anderen Dienstort in der Union verwendet werden, nach Ansicht des Gerichts für den öffentlichen Dienst nicht auf die „Sondervorschriften für Beamte …, die in einem Drittland Dienst tun“, im Sinne von Art. 1 Abs. 1 des genannten Anhangs Anwendung finden und sich so auf die in Art. 1 Abs. 3 dieses Anhangs vorgesehenen ADB beziehen(11).
44. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass Art. 1 Abs. 1 des Anhangs X des Statuts durch die Angabe, dass dieser Anhang Sondervorschriften für die Beamten der Union festlegt, die in einem Drittland Dienst tun, den Anwendungsbereich dieses Anhangs derart bestimmt, dass die Vorschriften dieses Anhangs für in der Union verwendete Beamte grundsätzlich nicht gelten. Gemäß Art. 3 des Anhangs X des Statuts kann die Anstellungsbehörde jedoch in Abweichung von Art. 1 Abs. 1 dieses Anhangs beschließen, dass auf einen vorübergehend wieder in der Union verwendeten Beamten bestimmte Vorschriften dieses Anhangs Anwendung finden, obwohl dieser zur Regelung der Situation der in einem Drittland verwendeten Beamten bestimmt ist.
45. Darüber hinaus betrifft die in Art. 3 des Anhangs X des Statuts vorgesehene Ausnahmeregelung nur Art. 1 Abs. 1 dieses Anhangs. Diese Ausnahmeregelung ermöglicht es der Anstellungsbehörde daher, den persönlichen Anwendungsbereich dieses Anhangs auszuweiten(12). Es ist nicht verwunderlich, dass Art. 3 des Anhangs X des Statuts den Anforderungen von Art. 1 Abs. 3 des genannten Anhangs entgegensteht, der vorsieht, dass die ADB gemäß Art. 110 des Statuts erlassen werden müssen.
46. Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts keine autonome und ausreichende Quelle für die Verpflichtung zum Erlass von ADB gemäß Art. 110 des Statuts darstellt. Meiner Meinung nach kann sich eine solche ausdrückliche oder stillschweigende Verpflichtung nur aus der Auslegung dieser Bestimmung in Verbindung mit einer anderen Bestimmung des Anhangs X des Statuts ergeben. Wie aus Nr. 23 der vorliegenden Schlussanträge hervorgeht, besteht nämlich eine Verpflichtung zum Erlass von ADB, wenn der Gesetzgeber ihn ausdrücklich vorsieht oder wenn er durch die Art der anzuwendenden Bestimmung selbst geboten ist.
47. Die vorstehenden Erwägungen sind dem Vorbringen der erstinstanzlichen Kläger in der mündlichen Verhandlung gegenüberzustellen, wonach diese Auslegung von Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts dieser Bestimmung jede praktische Wirksamkeit nähme.
c) Zur praktischen Wirksamkeit von Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts
48. Es ist offenkundig, dass die Auslegung, der zufolge Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts nur einen, wie es der EAD ausgedrückt hat, „verfahrensrechtlichen Hinweis“ darstellt, Zweifel hinsichtlich der Struktur dieses Anhangs und insbesondere der Frage aufkommen lassen kann, warum Art. 1 Abs. 3 dort eingefügt wurde. Man könnte nämlich argumentieren, dass ADB – wie aus Art. 110 des Statuts bereits hervorgehe – nach dem in dieser Bestimmung vorgesehenen Verfahren erlassen würden. Darüber hinaus enthält das Statut auch Bestimmungen, die sich auf die ADB beziehen, ohne dass deren Erlass gemäß Art. 110 des Statuts durch diese Bestimmungen ausdrücklich vorgeschrieben ist(13).
49. Die auf einem Verweis auf Art. 110 des Statuts beruhende Gesetzgebungstechnik ist jedoch nicht auf Anhang X des Statuts beschränkt. Tatsächlich gibt es mehrere Bestimmungen im Statut, die sich auf den Erlass von ADB gemäß Art. 110 beziehen(14). Aus Sicht des Gesetzgebers besteht daher immer ein Interesse daran, auf Art. 110 des Statuts zu verweisen, um klarzustellen, dass die ADB nach dem in dieser Bestimmung vorgesehenen Verfahren erlassen werden.
50. Zwar ist im Rahmen dieser Bestimmungen des Statuts ein Verweis auf Art. 110 des Statuts mit der Klarstellung verbunden, dass es sich um die ADB zu einem bestimmten Artikel oder Absatz handelt(15). Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts enthält dagegen keine entsprechende Klarstellung, der zufolge es sich um ADB zu diesem Anhang oder zu sämtlichen seiner Bestimmungen handeln würde. Meines Erachtens ist es jedoch nicht zulässig, an die Stelle des Gesetzgebers zu treten und eine solche allgemeine Klarstellung in Bezug auf alle Bestimmungen des betreffenden Anhangs vorzunehmen. Dem EAD zufolge könnte eine solche Auslegung den eigenständigen Bestimmungen des Anhangs X des Statuts ihre Bedeutung nehmen und sie unvollständig erscheinen lassen.
51. Letztlich ist dieser Anhang X der einzige, der ausdrücklich vorsieht, dass seine Bestimmungen Ausnahmevorschriften von den anderen Bestimmungen des Statuts enthalten. Art. 101a des Statuts sieht zwar vor, dass Anhang X vorbehaltlich der sonstigen Bestimmungen des Statuts die Sondervorschriften für die Beamten festlegt, die in einem Drittland Dienst tun. Die Bekräftigung der Anwendbarkeit von Art. 110 des Statuts durch Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts könnte daher als überflüssig angesehen werden. Ohne diese Bekräftigung wäre es jedoch schwierig festzustellen, ob Anhang X des Statuts dadurch, dass er in seinem Art. 3 die ADB erwähnt, auch eine Ausnahme von dem in Art. 110 des Statuts vorgesehenen Verfahren vorsieht.
52. Sodann kann die Verpflichtung zum Erlass von ADB die Form einer ausdrücklichen oder einer stillschweigenden Verpflichtung annehmen. Es ist nicht auszuschließen, dass Anhang X des Statuts über dessen Art. 3 hinaus möglicherweise auch Bestimmungen enthält, die ihrer Art nach den Erlass von ADB verlangen. In einem solchen Fall würde Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts die Einhaltung der Verfahrensanforderungen von Art. 110 des Statuts erfordern.
53. Schließlich kann Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts dahin ausgelegt werden, dass die Verfahrensanforderungen von Art. 110 des Statuts auch dann eingehalten werden müssen, wenn ADB erlassen werden, ohne dass eine Verpflichtung hierzu besteht.
54. Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die Auslegung, der zufolge Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts keine autonome und ausreichende Quelle für eine Verpflichtung zum Erlass von ADB darstellt, nicht dazu führt, dass dieser Bestimmung ihre Bedeutung genommen wird.
55. Im Übrigen ist festzustellen, dass diese Auslegung in gewissem Maße durch die jüngste Rechtsprechung des Gerichts bestätigt wird.
56. Zwar hat das Gericht in dem in dem angefochtenen Urteil mehrfach angeführten Urteil Vanhalewyn/EAD(16) das Bestehen einer ausdrücklichen Verpflichtung zum Erlass von ADB für Anhang X des Statuts insgesamt, einschließlich der Bestimmungen über die Gewährung der Zulage für die Lebensbedingungen, anerkannt.
57. Die in dem vorgenannten Urteil enthaltene Erwägung betreffend diesen Anhang insgesamt kann jedoch nur als obiter dictum betrachtet werden. Das Urteil Vanhalewyn/EAD(17) betraf nämlich eine Entscheidung, mit der das Verzeichnis der Drittländer, in denen die Lebensbedingungen gegenüber den in der Union üblichen Bedingungen als gleichwertig angesehen werden können, aktualisiert worden war. In dieser Entscheidung wurde daher auf Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 2 und 3 des Anhangs X des Statuts verwiesen, der lediglich besagt, dass die Zulage für die Lebensbedingungen nicht gezahlt wird, wenn der Beamte in einem Land dienstlich verwendet wird, in dem die Lebensbedingungen gegenüber den in der Union üblichen Bedingungen als gleichwertig angesehen werden können. Die streitige Entscheidung betrifft dagegen Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 3 und 4 des Anhangs X des Statuts, deren Inhalt aussagekräftiger ist als der von Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 2 dieses Anhangs.
58. Im Übrigen hat das Gericht in seinem dem Urteil Vanhalewyn/EAD(18) nachfolgenden Urteil PO u. a./EAD(19) die Tragweite seiner Rechtsprechung offenbar selbst eingeschränkt, indem es die Auffassung vertrat, Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts könne nicht dahin ausgelegt werden, dass er den EAD verpflichte, ADB betreffend die Ausübung der durch Art. 15 Satz 2 dieses Anhangs gewährten Entscheidungsbefugnis zu erlassen. In seinem Urteil PO u. a./EAD(20) stellte das Gericht klar, dass die von ihm darin angestellten Erwägungen im Einklang mit den im Urteil Vanhalewyn/EAD enthaltenen Erwägungen(21) stünden. Unter den Umständen der vorliegenden Rechtssache ist es meiner Meinung nach nicht notwendig, hierüber zu entscheiden. Relevant ist im vorliegenden Fall, auch im Hinblick auf das Urteil PO u. a./EAD(22), dass Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts keine allgemeine Verpflichtung in Bezug auf Anhang X dieses Statuts in seiner Gesamtheit aufstellt.
59. Nach alledem halte ich den ersten Rechtsmittelgrund für begründet, soweit der EAD geltend macht, das Gericht habe zu Unrecht angenommen, dass Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts eine ausdrückliche Verpflichtung vorsehe, ADB zu erlassen, bevor auf der Grundlage von Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 3 dieses Anhangs eine Entscheidung ergehe, mit der die Zulage für die Lebensbedingungen für die in Drittländern verwendeten Bediensteten angepasst werde. Indessen reicht diese Überlegung meines Erachtens nicht aus, um das angefochtene Urteil ohne Prüfung des zweiten Rechtsmittelgrundes aufzuheben.
B. Zum zweiten Rechtsmittelgrund
60. Das Gericht hat in den Rn. 28 und 29 des angefochtenen Urteils festgestellt, dass der Erlass von ADB in zwei Fällen verpflichtend sei: wenn der Gesetzgeber ihn ausdrücklich vorsehe oder wenn er durch die Art der anzuwendenden Bestimmung selbst geboten sei.
61. Der zweite Rechtsmittelgrund bezieht sich auf die Erwägungen des Gerichts in den Rn. 28 und 29 des angefochtenen Urteils. Der EAD macht hiermit geltend, das Gericht habe einen Rechtsfehler begangen, als es davon ausgegangen sei, dass es sich bei Art. 10 des Anhangs X des Statuts um eine Bestimmung handele, die den Erlass von ADB erfordere, da sie derart unklar und ungenau sei, dass sie sich nicht willkürfrei anwenden lasse.
62. Demgegenüber machen die erstinstanzlichen Kläger hauptsächlich geltend, der zweite Rechtsmittelgrund gehe ins Leere. Da das Gericht zu Recht festgestellt habe, dass Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts den EAD ausdrücklich verpflichte, ADB im Sinne von Art. 10 dieses Anhangs zu erlassen, sei die Frage der Klarheit von Art. 10 unerheblich.
1. Zur Stichhaltigkeit des Rechtsmittelgrundes
63. Ich habe Verständnis für das Vorbringen der erstinstanzlichen Kläger betreffend die Stichhaltigkeit des zweiten Rechtsmittelgrundes, da die Lektüre des angefochtenen Urteils Zweifel an der Quelle der dem EAD nach Ansicht des Gerichts obliegenden Verpflichtung aufwerfen kann. In der Tat hat das Gericht in einem ersten Schritt in den Rn. 30 und 31 des angefochtenen Urteils festgestellt, dass Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts, was diesen Anhang insgesamt, einschließlich der Bestimmungen über die Gewährung der Zulage für die Lebensbedingungen gemäß Art. 10 dieses Anhangs angehe, ausdrücklich eine Verpflichtung zum Erlass von ADB aufstelle.
64. In einem zweiten Schritt hat das Gericht jedoch in Rn. 32 des angefochtenen Urteils Argumente für die Verpflichtung zum Erlass von ADB betreffend Art. 10 des Anhangs X des Statuts angeführt. Dem Gericht zufolge ergibt sich diese Verpflichtung daraus, dass diese Bestimmung der Anstellungsbehörde einen besonders weiten Ermessensspielraum bei der Feststellung der Lebensbedingungen in Drittländern verleihe. Diesbezüglich ist das Gericht in Rn. 38 des angefochtenen Urteils offensichtlich davon ausgegangen, dass der Erlass der ADB notwendig sei, um zu gewährleisten, dass die Kriterien, anhand deren die in einem Drittland herrschenden Lebensbedingungen festgestellt werden, abstrakt und unabhängig von Verfahren, mit denen die Zulage für die Lebensbedingungen angepasst werden solle, festgelegt würden, um zu vermeiden, dass die Auswahl dieser Kriterien von einem möglicherweise von der Verwaltung gewünschten Ergebnis beeinflusst werde.
65. Unter diesen Umständen kann nicht ausgeschlossen werden, dass das Gericht bei der Auslegung von Art. 10 des Anhangs X des Statuts nicht, zumindest implizit, auch den in Nr. 60 der vorliegenden Schlussanträge erwähnten zweiten Fall berücksichtigt hat.
66. Wenn mein Verständnis des angefochtenen Urteils korrekt ist und wenn Art. 10 des Anhangs X des Statuts seiner Art nach eine Verpflichtung zum Erlass von ADB vorsieht, geht der zweite Rechtsmittelgrund nicht ins Leere, und der Umstand, dass der erste Rechtsmittelgrund begründet ist, führt nicht zur Aufhebung des angefochtenen Urteils. Daher bin ich der Ansicht, dass die Würdigung des Rechtsmittels nicht bei der Beurteilung des ersten Rechtsmittelgrundes enden kann und dass auch der zweite Rechtsmittelgrund geprüft werden muss.
2. Zur Begründetheit
67. Mit seinem zweiten Rechtsmittelgrund macht der EAD, wie bereits ausgeführt, im Wesentlichen geltend, das Gericht habe einen Rechtsfehler begangen, als es davon ausgegangen sei, dass Art. 10 des Anhangs X des Statuts eine Bestimmung sei, die ihrer Art nach den Erlass von ADB erfordere. Insbesondere habe das Gericht diese Bestimmung als derart unklar und ungenau erachtet, dass sie sich nicht willkürfrei anwenden lasse. Im Zusammenhang mit der Festlegung der Durchführungsmodalitäten betreffend die Zulage für die Lebensbedingungen verpflichte Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 4 des Anhangs X des Statuts dazu, die Stellungnahme der Personalvertretung einzuholen, was beim Erlass der Beschlüsse vom 17. Dezember 2013 und vom 3. Dezember 2014 geschehen sei. Dieser Schritt allein schließe jedes Risiko aus, dass die Verwaltung die Kriterien für die Festlegung des Satzes der Zulage für die Lebensbedingungen festlege, um ein gewünschtes Ergebnis zu erzielen. Der Grad an Detailliertheit dieses Art. 10, der die Parameter vorgebe, die bei der Festlegung der Zulage für die Lebensbedingungen zu berücksichtigen seien, und der eine jährliche Überprüfung dieser Parameter vorsehe, zeige im Übrigen schon als solcher, dass die betreffenden Bestimmungen keinen Raum für eine willkürliche Anwendung ließen.
68. Die erstinstanzlichen Kläger tragen vor, dieser Rechtsmittelgrund sei – soweit er stichhaltig sei – unbegründet, da der Erlass der ADB impliziere, dass die Stellungnahme des Statutsbeirats die Entscheidung der Anstellungsbehörde beeinflussen könne.
69. In diesem Zusammenhang heißt es in Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 3 des Anhangs X des Statuts: „[D]ie Zulage für die Lebensbedingungen [wird] unter besonderer Berücksichtigung unter anderem folgender Parameter festgesetzt“. Gewiss bedeutet der Begriff „unter anderem“, dass die Liste der angeführten Parameter nicht erschöpfend ist. Diese Bestimmung ist jedoch in Verbindung mit Art. 10 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts zu lesen, wonach die Anstellungsbehörde „[n]ähere Bestimmungen zur Anwendung dieses Artikels“ festlegt. Darüber hinaus wird, wie vom EAD vorgetragen, die Festsetzung der Zulage für die Lebensbedingungen jährlich überprüft und gegebenenfalls nach Stellungnahme der Personalvertretung angepasst. Der Gesetzgeber hat also mehrere Maßnahmen vorgesehen, um das Risiko der Willkür bei der Anwendung von Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 3 und 4 des Anhangs X des Statuts auszuschließen.
70. Angesichts der vorstehenden Erwägungen halte ich den zweiten Rechtsmittelgrund für begründet. Meine Würdigung zeigt somit, dass beide Rechtsmittelgründe des EAD begründet sind.
71. Daher ist das angefochtene Urteil aufzuheben, weil es mit Rechtsfehlern behaftet ist, die auf einer falschen Auslegung von Art. 1 Abs. 3 und Art. 10 des Anhangs X des Statuts beruhen, da das Gericht der Auffassung war, dass der EAD bei der Anwendung der letztgenannten Bestimmung und dem Erlass einer Entscheidung wie der hier streitigen, mit der die Zulage für die Lebensbedingungen für die in Drittländern verwendeten Bediensteten angepasst wurde, verpflichtet war, ADB zu erlassen. Unter diesen Umständen ist dem Rechtsmittel stattzugeben und Nr. 1 des Tenors des angefochtenen Urteils aufzuheben.
72. Nach Art. 61 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union hebt dieser die Entscheidung des Gerichts auf, wenn das Rechtsmittel begründet ist. Er kann sodann den Rechtsstreit selbst endgültig entscheiden, wenn dieser zur Entscheidung reif ist, oder die Sache zur Entscheidung an das Gericht zurückverweisen.
73. Meines Erachtens ist der Rechtsstreit nicht entscheidungsreif. In der beim Gericht erhobenen Klage haben die erstinstanzlichen Kläger nämlich drei Klagegründe geltend gemacht. Wie das Gericht jedoch in Rn. 44 des angefochtenen Urteils ausgeführt hat, erging dieses, ohne dass der zweite und der dritte Klagegrund, die vor ihm geltend gemacht wurden, geprüft wurden. Es ist daher angebracht, die Rechtssache zur Entscheidung über diese Klagegründe an das Gericht zurückzuverweisen.
VI. Ergebnis
74. Nach alledem ist den vom Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD) geltend gemachten Rechtsmittelgründen meiner Ansicht nach stattzugeben; ich schlage daher vor, wie folgt zu entscheiden:
1. Nr. 1 des Tenors des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 13. April 2018, Alba Aguilera u. a./EAD (T‑119/17, EU:T:2018:183), mit der das Gericht die Entscheidung des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) vom 19. April 2016 über die Herabsetzung der an die in Äthiopien dienstlich verwendeten Bediensteten der Europäischen Union gezahlten Zulage für die Lebensbedingungen von 30 % auf 25 % des Referenzbetrags ab dem 1. Januar 2016 aufgehoben hat, und Nr. 3 des Tenors dieses Urteils, mit der das Gericht dem EAD die Kosten auferlegt hat, werden aufgehoben.
2. Die Sache wird an das Gericht der Europäischen Union zurückverwiesen.
3. Die Kostenentscheidung bleibt vorbehalten.
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