Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
NICHOLAS EMILIOU
vom 23. Oktober 2025(1 )
Rechtssache C ‑224/24
Società Eredi Raimondo Bufarini Srl – Servizi Ambientali
gegen
Ministero dell’Interno,
Ministero della Transizione Ecologica,
Comitato tecnico regionale delle Marche,
Coordinamento per l’uniforme applicazione sul territorio nazionale di cui all’art. 11 del D.Lgs. 105/2015,
Beteiligte:
Regione Marche,
FP
(Vorabentscheidungsersuchen des Consiglio di Stato [Staatsrat, Italien])
„ Vorlage zur Vorabentscheidung – Richtlinie 2012/18/EU – Abfallbehandlungsanlagen – Gefährliche Stoffe – Begriff des „Vorhandenseins gefährlicher Stoffe“ – Vorgesehenes Vorhandensein – Mitteilungspflicht “
I. Einleitung
1. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen des Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) betrifft die Auslegung der Tatbestandsvoraussetzungen zur Feststellung des Vorhandenseins gefährlicher Stoffe im Sinne der Richtlinie 2012/18/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Juli 2012 zur Beherrschung der Gefahren schwerer Unfälle mit gefährlichen Stoffen (besser bekannt als „Seveso‑III-Richtlinie“)(2 ).
2. Bei der Richtlinie 2012/18 handelt es sich um die dritte Fassung der „Seveso“-Richtlinie(3 ), die nach einem Industrieunglück benannt ist, das sich 1976 in der Nähe der Stadt Seveso (Italien) ereignete. Als eine der schlimmsten Umweltkatastrophen der Geschichte veranlasste es den damaligen EWG-Gesetzgeber dazu, Regeln zur Vorbeugung solcher Katastrophen und zur Abmilderung ihrer Folgen aufzustellen.
3. Kurz gesagt: Die Richtlinie 2012/18 belegt Betriebe, in denen gefährliche Stoffe in Mengen vorhanden sind , die jenen in Anhang I dieser Richtlinie entsprechen oder darüber hinausgehen, mit einer Reihe von Pflichten. Je nach vorhandenen Mengen können die Betriebe als „Betrieb der unteren Klasse“ oder „Betrieb der oberen Klasse“ eingeordnet werden (Letzteres löst weiter gehende Pflichten aus).
4. Daher ist die im vorliegenden Fall aufgeworfene Frage im Rahmen der Richtlinie 2012/18 von besonderer Bedeutung, da sie sich unmittelbar auf die Einordnung der unter die Richtlinie fallenden Betriebe und damit auf das Pflichtenprogramm auswirkt, das diese Betriebe erfüllen müssen.
II. Rechtlicher Rahmen
5. Die vorliegenden Schlussanträge befassen sich hauptsächlich mit der Auslegung von Art. 3 Nr. 12 der Richtlinie 2012/18, der die Definition des „Vorhandenseins gefährlicher Stoffe“ betrifft und dessen Wortlaut unten in Nr. 18 wiedergegeben wird.
6. Ich werde mich in den vorliegenden Schlussanträgen auch auf die Erwägungsgründe 1 bis 6, 26 und 29 sowie auf die Art. 1, 7, 8 und 10 bis 12 der Richtlinie beziehen. Ich werde mich dagegen nicht auf die Richtlinie 2008/98/EG(4 ) und die Richtlinie 2010/75/EU(5 ) beziehen. Diese Richtlinien werden zwar in der ersten Vorlagefrage erwähnt, sind aber für das vorliegende Verfahren augenscheinlich nicht entscheidungserheblich.
7. Die Richtlinie 2012/18 wurde durch das Decreto legislativo 26 giugno 2015, n. 105 – Attuazione della direttiva 2012/18/UE relativa al controllo del pericolo di incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose (Gesetzesvertretendes Dekret Nr. 105 vom 26. Juni 2015 – Umsetzung der Richtlinie 2012/18/EU zur Beherrschung der Gefahren schwerer Unfälle mit gefährlichen Stoffen, im Folgenden: Decreto legislativo Nr. 105/2005)(6 ) in italienisches Recht umgesetzt.
III. Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen
8. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens (Società Eredi Raimondo Bufarini Srl – Servizi Ambientali, im Folgenden: Bufarini) ist ein Unternehmen, das kraft einer von der Provinz Alcona (Italien) erlassenen integrierten Umweltgenehmigung eine Anlage zur Behandlung von (gefährlichen und ungefährlichen) Flüssigabfällen in Falconara Marittima (Italien) betreibt. Diese Genehmigung berechtigt Bufarini, bis zu 800 t gefährlicher Abfälle zu lagern und täglich bis zu 200 t dieser Art von Abfällen zu behandeln.
9. In einem 2020 veröffentlichten Bericht kam das Comitato tecnico regionale delle Marche (Technischer Ausschuss der Region Marken, Italien, im Folgenden: CTR) zu dem Schluss, die von Bufarini betriebene Anlage falle aufgrund ihrer Kapazität zur Lagerung und Behandlung gefährlicher Stoffe unter das Decreto legislativo Nr. 105/2005. Auf Grundlage dieses Berichts erließ das CTR eine Ordnungsverfügung gegenüber Bufarini, in der dieser aufgegeben wurde, binnen 60 Tagen eine Mitteilung und einen Bericht, wie in dieser Regelung vorgesehen, einzureichen.
10. Mangels angemessener Maßnahmen zur Einhaltung dieser Vorschriften seitens des Unternehmens erließ das CTR mit Entscheidung vom 24. November 2020 eine weitere Ordnungsverfügung gegenüber Bufarini, in der ihr auferlegt wurde, die zuvor verlangten Unterlagen einzureichen oder, alternativ dazu, die konkrete Verwendung bestimmter in dieser Anlage befindlichen Auffangbecken einzuschränken. Das CTR vertrat die Auffassung, dass man sich zur Festlegung, welche Regelungsrahmen gemäß der Richtlinie 2012/18 auf eine wie die von Bufarini betriebene Anlage anzuwenden sei, auf die Höchstmengen gefährlicher Stoffe beziehen müsse, die unter vorhersehbaren Umständen gelagert oder behandelt werden könnten. Nach seiner Auffassung ist allein das vorübergehende Vorhandensein solcher Stoffe auf dem Betriebsgelände keine ausreichende Grundlage für diese Bewertung.
11. Bufarini teilte diese Auffassung nicht. Nach ihrer Ansicht fällt ihre Anlage nicht in den Anwendungsbereich des Decreto legislativo Nr. 105/2005. Sie weist darauf hin, dass sie ein System zur Verwaltung ihrer Lagerbestände und Überprüfung der Einhaltung der gesetzlich festgelegten Höchstwerte eingerichtet habe.
12. In der Folge ging Bufarini gegen die Entscheidung des CTR vor dem Tribunale amministrativo Regionale per le Marche (Regionales Verwaltungsgericht Marken, Italien, im Folgenden: TAR Marche) vor. Mit Urteil vom 23. Juni 2021 wies dieses Gericht die Klage ab.
13. Bufarini legte gegen dieses Urteil Berufung vor dem Consiglio di Stato (Staatsrat) ein. Im Jahre 2022 setzte dieses Gericht das Verfahren aus und legte dem Gerichtshof drei Fragen zur Vorabentscheidung vor. Die dritte Vorlagefrage betraf die Auslegung von Art. 3 Nr. 12 der Richtlinie 2012/18.
14. Diese Fragen waren Gegenstand der Rechtssache C‑144/22, Società Eredi Raimondo Bufarini , die der Gerichtshof mit Beschluss vom 15. Dezember 2022 entschied(7 ). In diesem Beschluss kam der Gerichtshof allerdings zu dem Ergebnis, dass keine Veranlassung bestand, die dritte Frage zu beantworten, da diese nur für den Fall gestellt worden war, dass der Gerichtshof die erste Frage (betreffend die Reichweite der Vorlagepflicht aus Art. 267 Abs. 3 AEUV) bejaht, was nicht der Fall war.
15. Im Zuge desselben Ausgangsverfahrens entschied der Consiglio di Stato (Staatsrat) am 21. März 2024, das Verfahren nochmals auszusetzen und dem Gerichtshof ein zweites Vorabentscheidungsersuchen zu unterbreiten. Folgende Vorlagefragen werden nunmehr gestellt:
1. Steht die Definition des „Vorhandenseins gefährlicher Stoffe“ im Sinne von Art. 3 Nr. 12 der Richtlinie 2012/18/EU einer Praxis entgegen, nach der die Vorausberechnung der Mengen der in einer Abfallbehandlungsanlage vorhandenen gefährlichen Stoffe einem vom Betreiber eingerichteten (und gegebenenfalls von der Genehmigung im Sinne von Art. 23 der Richtlinie 2008/98 oder Art. 4 der Richtlinie 2010/75 umfassten) Betriebsverfahren überlassen wird, das die Abfälle als „Gemische“ im Sinne von Art. 3 Nr. 11 der Richtlinie 2012/18 einstuft, die beständige Überwachung der Menge der in der Anlage vorhandenen gefährlichen Stoffe vorsieht und sicherstellt, dass die in den Spalten 2 und 3 von Anhang I der Richtlinie 2012/18 vorgesehenen Mengenschwellen für Betriebe der unteren Klasse und der oberen Klasse nicht überschritten werden?
2. Steht Art. 7 der Richtlinie 2012/18, der die Verpflichtung des Betreibers vorsieht, „der zuständigen Behörde eine Mitteilung“ mit den in Art. 7 Abs. 1 dieser – nach Maßgabe der Grundsätze des Wettbewerbs und der Niederlassungsfreiheit ausgelegten – Richtlinie aufgelisteten Informationen zu übermitteln, einer Regelung wie jener in Art. 13 Abs. 1, 2 und 5 des Decreto legislativo Nr. 105/2015 entgegen, die bestimmt, dass die Meldung der Informationen ausschließlich über „eine anhand des in Anhang 5 aufgeführten Musters erstellte Mitteilung“ erfolgen darf (Abs. 1), „die nach Maßgabe der für die Eigenerklärung geltenden Formvorschriften unterschrieben ist“ (Abs. 2), die „vom Betreiber in elektronischer Form unter Verwendung der im Bestand der Betriebe, die schwere Unfälle im Sinne von Art. 5 Abs. 3 auslösen können, verfügbaren Dienste und Mittel zur elektronischen Übermittlung [oder] ausschließlich per digital signierter zertifizierter E‑Mail an die Empfänger im Sinne von Abs. 1 übermittelt wird“ (Abs. 5), und die eine Verfahrensweise ausschließt, bei der die Mitteilung in „einem vom Betreiber eingerichteten Verfahren“ erfolgt, das die beständige Überwachung der Menge der in der Anlage vorhandenen gefährlichen Stoffe vorsieht und sicherstellt, dass die in den Spalten 2 und 3 von Anhang I der Richtlinie 2012/18 vorgesehenen Mengenschwellen für Betriebe der unteren und der oberen Klasse nicht überschritten werden?
16. Bufarini und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.
IV. Würdigung
A. Erste Vorlagefrage
17. Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht die Definition des „Vorhandenseins gefährlicher Stoffe“ in Art. 3 Nr. 12 der Richtlinie 2012/18 und insbesondere die Bedeutung des dort vorkommenden Begriffs „vorgesehenes Vorhandensein“ klären lassen.
18. Die genannte Vorschrift hat folgenden Wortlaut:
„Für die Zwecke dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck
…
12. ‚Vorhandensein gefährlicher Stoffe‘ das tatsächliche oder vorgesehene Vorhandensein gefährlicher Stoffe im Betrieb oder von gefährlichen Stoffen, bei denen vernünftigerweise vorhersehbar ist, dass sie bei außer Kontrolle geratenen Prozessen, einschließlich Lagerungstätigkeiten, in einer der Anlagen innerhalb des Betriebs anfallen, und zwar in Mengen, die den in Anhang I Teil 1 oder 2 genannten Mengenschwellen entsprechen oder darüber liegen(8 ).“
19. Hieraus folgt, dass gefährliche Stoffe im Sinne dieser Richtlinie – unter der Voraussetzung, dass ihre Mengen den in Anhang I der Richtlinie genannten entsprechen oder darüber liegen – in drei Fällen in einem Betrieb als vorhanden gelten: (i) wenn sie tatsächlich vorhanden sind, (ii) wenn ihr Vorhandensein vorgesehen werden kann oder (iii) wenn vernünftigerweise vorhersehbar ist, dass sie bei außer Kontrolle geratenen Prozessen innerhalb des Betriebs anfallen.
20. Die Einstufung eines Betriebs in eine der drei Fallgruppen muss grundsätzlich vor Beginn jeglicher Tätigkeiten erfolgen, die die Behandlung gefährlicher Stoffe mit sich bringen. Wie oben ausgeführt, ist die zweite dieser Fallgruppen in der vorliegenden Rechtssache entscheidungserheblich.
21. Im Kern geht es um die Frage, ob die nationalen Behörden (hier das CTR) in einem Fall wie demjenigen des Ausgangsverfahrens die „vorgesehenen“ Mengen richtigerweise auf Grundlage der in der Umweltgenehmigung vorgesehenen maximalen Kapazität des Betriebs festgelegt haben. Diese Auffassung vertritt im vorliegenden Verfahren auch die Kommission.
22. Bufarini ist hingegen der Auffassung, dass ein Betreiber zur Festlegung des „vorgesehenen Vorhandenseins“ gefährlicher Stoffe einen Mechanismus einsetzen kann, der die beständige Überwachung der Menge an in einer Anlage vorhandenen gefährlichen Stoffen erlaubt und sicherstellt, dass die in der Richtlinie 2012/18 vorgesehenen Mengenschwellen nicht überschritten werden. Sie betont, dass ihr Betrieb sowohl gefährliche als auch ungefährliche Stoffe lagere und behandele.
23. Hierzu ist anzumerken, dass die Richtlinie 2012/18 den Begriff „vorgesehen“ weder definiert noch seine Bedeutung weiterführend klarstellt. Das Fehlen einer genauen Definition wirft die Frage auf, wie die zuständigen Behörden das „vorgesehene“ Vorhandensein gefährlicher Stoffe zur Einstufung im Rahmen der Richtlinie bewerten sollen.
24. In Ermangelung einer ausdrücklichen Definition muss sich die Auslegung des Begriffs „vorgesehen“ daher am Wortlaut der Vorschrift, sowie an der Zielsetzung und generellen Systematik der Richtlinie, orientieren.
25. Hinsichtlich des Wortlauts der Vorschrift ist anzumerken, dass der Begriff „vorgesehen“ im allgemeinen Sprachgebrauch als Synonym von Begriffen wie „erwartet“, „vorgestellt“, „geplant“, „vorhergesehen“ und „antizipiert“ zu verstehen ist. Ein Vergleich der unterschiedlichen Sprachfassungen der Richtlinie bestätigt diesen Befund(9 ).
26. Vor diesem Hintergrund kann eine wörtliche Auslegung von Art. 3 Nr. 12 der Richtlinie 2012/18 den vom CTR eingenommenen und von der Kommission verfochtenen Standpunkt, nämlich, dass ein „vorgesehenes Vorhandensein“ mit der maximalen Kapazität gleichzusetzen sei, augenscheinlich nicht stützen. Der Wortlaut der Vorschrift verlangt wohl lediglich eine hinreichende Wahrscheinlichkeit dafür, dass die in Rede stehenden gefährlichen Stoffe zu einem bestimmten Zeitpunkt in Mengen vorhanden sind, die über die in Anhang I angegebenen hinausgehen.
27. Diese Auslegung wird weiterhin durch den Wortlaut von Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2012/18 untermauert, der den Betreiber verpflichtet, der zuständigen Behörde eine Mitteilung zu übermitteln, die unter anderem „ausreichende Angaben zur Identifizierung der gefährlichen Stoffe und der Gefahrenkategorie von Stoffen, die beteiligt sind oder vorhanden sein können “, und Informationen zur „Menge und physikalische[n] Form des betreffenden gefährlichen Stoffs oder der betreffenden gefährlichen Stoffe“(10 ) beinhaltet. In Anmerkung 3 zu Anhang I zur Richtlinie 2012/18 heißt es gleichfalls: „Die für die Anwendung der einschlägigen Artikel [der Richtlinie] zu berücksichtigenden Mengen sind die Höchstmengen, die zu irgendeinem Zeitpunkt vorhanden sind oder vorhanden sein können (11 ).“
28. Mein Verständnis des Begriffs „vorgesehen“ entspricht auch eher dem Wortlaut von Art. 3 Nr. 12 der Richtlinie 2012/18 in Bezug auf die dritte Fallgruppe, wonach gefährliche Stoffe, „bei denen vernünftigerweise vorhersehbar ist, dass sie bei außer Kontrolle geratenen Prozessen … innerhalb des Betriebs anfallen“, als in einem Betrieb vorhanden gelten. Dieser Teil der Vorschrift weist auch darauf hin, dass die bloße theoretische Möglichkeit des Vorhandenseins gefährlicher Stoffe in Mengen, die den in Anhang I festgelegten Mengen entsprechen oder darüber liegen, nicht ausreicht, um die Richtlinie 2012/18 zur Anwendung zu bringen.
29. Wenn bereits die bloße Kapazität eines Betriebs, gefährliche Stoffe zu lagern, zu behandeln oder hervorzubringen zur Anwendbarkeit der Richtlinie hätte führen sollen, wäre aber jedenfalls zu erwarten gewesen, dass der Unionsgesetzgeber die relevanten Vorschriften dementsprechend formuliert hätte. Die Verwendung des Ausdrucks „vorgesehenes Vorhandensein“ zur Vermittlung des Konzepts einer allgemeinen maximalen Kapazität ist sprachlich und konzeptuell unpräzise, insbesondere wenn es sich um ein Gesetzesinstrument handelt, dessen Vorschriften nach Ansicht des Unionsgesetzgebers selbst „klar, einheitlich und leicht verständlich sein“ sollten, „um die Umsetzung und Durchsetzbarkeit zu verbessern“(12 ).
30. Die vom CTR und der Kommission unterbreitete Auslegung des Begriffs „vorgesehen“ wird auch nicht von einer systematischen oder teleologischen Auslegung der Vorschriften der Richtlinie 2012/18 getragen.
31. Hinsichtlich der Systematik bin ich von den Argumenten der Kommission nicht überzeugt, wonach eine Auslegung des Begriffs „vorgesehen“, die auf die maximale Kapazität abzielt, notwendig sei, da einige der in der Richtlinie 2012/18 vorgesehenen Verpflichtungen im Vorhinein zu erfüllen seien, das heißt bevor die gefährlichen Stoffe erstmals in dem Betrieb vorhanden seien. Die Kommission bezieht sich insbesondere auf die Verpflichtungen, ein schriftliches Konzept zur Verhütung schwerer Unfälle auszuarbeiten und umzusetzen (Art. 8 der Richtlinie), einen Sicherheitsbericht zu erstellen (Art. 10 der Richtlinie) sowie einen Notfallplan zu erstellen und hiermit zusammenhängende Informationen an die zuständigen nationalen Behörden zu übermitteln (Art. 12 der Richtlinie)(13 ).
32. Dieses Argument erweist sich als etwas zirkulär, da es auf der Annahme fußt, die fraglichen Vorschriften fänden auf jeglichen Betrieb Anwendung, der nicht dazu in der Lage ist, ex ante vorherzusehen, welche genauen Mengen gefährlicher Stoffe zu einem bestimmten Zeitpunkt vorhanden sind. Nach meiner Ansicht ist diese Annahme unbegründet. Solange die in Anhang I festgelegten Mengenschwellen nicht überschritten werden, ist das Unvermögen, die genauen Mengen der zu einem bestimmten Zeitpunkt behandelten Stoffe im Vorhinein einzuschätzen, unerheblich. Dementsprechend können die Bedenken der Kommission hinsichtlich der Anwendung der Art. 8, 10 und 12 der Richtlinie 2012/18 eigentlich nicht zum Tragen kommen.
33. Das auf dem Wortlaut von Art. 7 Abs. 4 und Art. 11 der Richtlinie 2012/18 basierende Argument der Kommission überzeugt ebenso wenig. Die Kommission weist darauf hin, dass Betreiber die zuständige Behörde im Voraus im Falle einer wesentlichen Vergrößerung oder Verringerung der Menge des vorhandenen gefährlichen Stoffes zu unterrichten hätten und, je nach Fall, angemessene Maßnahmen ergreifen müssten. Dies sei bei unvorhergesehenen Vergrößerungen der Menge, die plötzlich aufgrund einer Störung im Überwachungsprozess aufträten, nicht machbar.
34. Nach meiner Ansicht liefern diese Vorschriften keine Anhaltspunkte für die richtige Auslegung von Art. 3 Nr. 12 der Richtlinie 2012/18. Wie Wortlaut und Systematik von Art. 7 Abs. 4 Buchst. a und Art. 11 der Richtlinie 2012/18 zeigen, behandeln diese Vorschriften langfristige Vergrößerungen oder Verringerungen der in einem Betrieb vorhandenen Menge an gefährlichen Stoffen.
35. Unbeabsichtigte und vorübergehende Zustände, in denen die den Behörden mitgeteilten Mengen gelagerter, behandelter oder hervorgebrachter gefährlicher Stoffe (und, je nach Fall, die in der Genehmigung gestatteten Mengen) überschritten werden, können potenziell in vielen, wenn nicht allen Betrieben vorkommen. Dies gilt auch für jene Betriebe, die alle in der Richtlinie vorgesehenen Verpflichtungen erfüllen. Ohne jeglichen Zweifel besteht für Betreiber in diesen Fallgestaltungen keine Pflicht, die Mitteilung, das schriftliche Konzept zur Verhütung schwerer Unfälle usw. zu überarbeiten oder zu aktualisieren.
36. Das gleiche sollte, wie Bufarini vorträgt, logischerweise dann gelten, wenn ein Mechanismus eingerichtet ist, der beständig die Menge gefährlicher Stoffe, die in einem Betrieb vorhanden sind, überwacht und so sicherstellt, dass die in Anhang I der Richtlinie 2012/18 festgelegten Höchstwerte nicht überschritten werden. Falls zu einem bestimmten Zeitpunkt diese Höchstwerte versehentlich überschritten werden könnten, würde dies den Betreiber dazu bewegen, Maßnahmen zu ergreifen, um die Mengen auf einen Stand unterhalb der in Anhang I festgelegten Höchstwerte zu reduzieren. Auch in diesen Fallgestaltungen gibt es keine langfristige Veränderung der Menge an gefährlichen Stoffen, mit denen umgegangen wird, sogar wenn es dem Betreiber nicht gelingt, sofort zu reagieren. Diese Fallgestaltungen fallen daher nicht unter die von der Kommission in Bezug genommenen Vorschriften(14 ).
37. Im Hinblick auf eine teleologische Auslegung der Vorschriften der Richtlinie 2012/18 möchte ich Folgendes anmerken:
38. Zunächst trifft es zu, dass es oberstes Ziel der Richtlinie ist, ein hohes Schutzniveau für die menschliche Gesundheit und die Umwelt sicherzustellen(15 ). Ihr Anwendungsbereich ist jedoch – wie unter anderem ihre Erwägungsgründe 1 bis 6 und ihr Art. 1 klarstellen – auf „die Verhütung schwerer Unfälle … und die Begrenzung der Unfallfolgen“(16 ) beschränkt. Es handelt sich nicht etwa um ein Instrument, das auf alle Industrieunfälle abzielt, bei denen gefährliche Stoffe eine Rolle spielen, sondern nur auf solche Industrieunfälle, die eine erhebliche Gefahr für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt darstellen. Es zielt auch nicht darauf ab, das Risiko auf null zu reduzieren (freilich eine unmögliche Aufgabe), oder dem nahezukommen(17 ).
39. Es darf dabei nicht übersehen werden, dass sogar im Fall einer Störung von Überwachungsmechanismen wie den von Bufarini beschriebenen, die zeitweise zur Überschreitung der in Anhang I festgelegten Mengenschwellen führen kann, solch ein Vorkommnis allein nicht unmittelbar einen Unfall oder gar einen schweren Unfall hervorriefe. Dies gilt insbesondere, wenn der Betreiber dazu fähig bleibt, zügig und wirksam einzugreifen, um die entsprechenden Mengen zu reduzieren und sichere Bedingungen wiederherzustellen. Vorausgesetzt, angemessene Schutzmaßnahmen werden unverzüglich ergriffen, stiege mithin das Risikoprofil des Betriebs nicht nennenswert. Dies unterstreicht die Bedeutung dessen, für die Bewertung potenzieller Risiken nach der Richtlinie 2012/18 sowohl die eingesetzten technischen Sicherheitsmaßnahmen als auch die Reaktion des Betreibers im Rahmen seines Betriebsverfahrens in den Blick zu nehmen.
40. Darüber hinaus muss dieses oberste Ziel mit anderen öffentlichen Interessen in Einklang gebracht werden. Der Unionsgesetzgeber setzte es sich insbesondere zum Ziel, wie der vierte Erwägungsgrund der Richtlinie verdeutlicht, dass „unnötiger Verwaltungsaufwand durch Straffung oder Vereinfachung reduziert wird, sofern bei der Sicherheit, beim Umweltschutz und beim Schutz der Gesundheit des Menschen keine Abstriche gemacht werden“. Ein vergleichbares Anliegen kommt im 18. Erwägungsgrund der Richtlinie zum Ausdruck, der sich auf die Notwendigkeit bezieht, „den Verwaltungsaufwand insbesondere für kleine und mittlere Unternehmen zu verringern“.
41. Folgte man der Auslegung der Kommission von Art. 3 Nr. 12 der Richtlinie 2012/18, so müssten auch Betreiber mit einem sehr niedrigen Risikoprofil(18 ) mehrere und in der Umsetzung möglicherweise kostspielige Verpflichtungen erfüllen. Dieser Verwaltungs- und finanzielle Aufwand scheint unverhältnismäßig und weit von einem realistischen Ansatz zum Umgang mit den Risiken schwerer Unfälle entfernt(19 ).
42. Im Lichte des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ist vernünftigerweise anzunehmen, dass der Unionsgesetzgeber eher einen pragmatischen als einen übermäßig formalistischen Ansatz gewählt hat, um den Begriff des „Vorhandenseins gefährlicher Stoffe“ als Parameter für die Festlegung des Anwendungsbereichs der Richtlinie 2012/18 und die Unterscheidung zwischen Betrieben der unteren und der oberen Klasse zu definieren.
43. Ich bin dementsprechend der Auffassung, dass der Begriff des „vorgesehenen Vorhandenseins“ so auszulegen ist, dass er einen der vorbeugenden Zielsetzung der Richtlinie entsprechenden risikobasierten Ansatz widerspiegelt und sich eher auf vorhersehbare Zustände im Betriebsablauf als auf theoretische maximale Kapazitäten konzentriert. Eine solche Auslegung passt zu der Zielsetzung der Richtlinie, schwere Unfälle dadurch zu verhindern, dass Mitgliedstaaten und Betreiber verpflichtet werden, die Wahrscheinlichkeit des tatsächlichen Vorhandenseins und den Umgang mit gefährlichen Stoffen zu beurteilen und auf diese Weise verhältnismäßige und durchsetzbare regulatorische Maßnahmen zu erleichtern.
44. Selbstverständlich teile ich die Bedenken der Kommission hinsichtlich der Notwendigkeit, Fallgestaltungen zu vermeiden, in denen Betreiber ohne Weiteres – ob arglistig oder einfach nur fahrlässig – ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 2012/18 umgehen könnten. Eine Auslegung des Begriffs „vorgesehenes Vorhandensein“, die den Betreibern faktisch freie Hand gäbe, sich auf ihre subjektiven Erwartungen und Einschätzungen zu stützen, untergrübe die Wirksamkeit des von der Richtlinie 2012/18 aufgestellten Schutzsystems.
45. Die Anwendbarkeit der Richtlinie 2012/18 auf einen bestimmten Betrieb oder seine Einstufung als Betrieb „der unteren Klasse“ oder „der oberen Klasse“ muss nach meiner Ansicht auf objektiven Daten beruhen, die von den zuständigen Behörden jederzeit leicht zu überprüfen sind. Wäre dies nicht der Fall, würde das vom Unionsgesetzgeber vorgesehene Inspektions- und Sanktionssystem nicht richtig funktionieren(20 ).
46. Nach Art. 20 Abs. 1 der Richtlinie 2012/18 „sorgen [die Mitgliedstaaten] dafür, dass die zuständigen Behörden ein Inspektionssystem einrichten“. Ziel dieser Inspektionen ist es in erster Linie, die zuständigen Behörden „im Falle der Nichtbeachtung dieser Richtlinie“ dazu zu ermächtigen, „die notwendigen Maßnahmen [zu] treffen“ (26. Erwägungsgrund der Richtlinie). Daneben verpflichtet Art. 28 der Richtlinie 2012/18, wie es auch in deren 29. Erwägungsgrund Ausdruck findet, die Mitgliedstaaten, wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen für Verstöße gegen die aufgrund dieser Richtlinie erlassenen nationalen Vorschriften vorzusehen und tatsächlich anzuwenden.
47. Vor diesem Hintergrund bin ich der Ansicht, dass ein System wie das von Bufarini geplante unter bestimmten Umständen dazu geeignet sein könnte, sicherzustellen, dass das „vorgesehene Vorhandensein“ gefährlicher Stoffe in dem Betrieb unter den in Anhang I festgelegten Mengenschwellen bleibt. Dieses System besteht aus der Schaffung eines Mechanismus, der die Menge gefährlicher Stoffe, die in einem Betrieb vorhanden sind, zu jeder Zeit überwacht, so dass der Betreiber zügig eingreifen kann, wenn das Risiko besteht, dass die Stoffe die in Anhang I festgelegten Mengenschwellen übersteigen könnten.
48. Klarzustellen ist, dass ein System nur dann den Anforderungen der Richtlinie 2012/18 entspricht, wenn es dem Betreiber ermöglicht, präventiv einzugreifen – also bevor die Mengen gefährlicher Stoffe die in Anhang I festgelegten Mengenschwellen übersteigen. Ein Mechanismus, der lediglich mit ex post eingreifenden korrigierenden Maßnahmen arbeitet und der damit mit gewisser Regelmäßigkeit zum Vorhandensein gefährlicher Stoffe in einer Menge oberhalb dieser Mengenschwellen führt, kann nicht als gleichwertig behandelt werden. In solchen Fällen ist die Überschreitung nicht dem Zufall geschuldet, sondern vorhersehbar, wodurch zweifellos die Richtlinie zur Anwendung gebracht wird.
49. Darüber hinaus sollte ein solches System die vorhandenen Mengen durchgehend aufzeichnen, so dass die zuständigen Behörden zu jedem Zeitpunkt nachprüfen können, ob die fraglichen Mengenschwellen überschritten wurden, und in diesen Fällen die notwendigen Informationen (unter anderem Datum, Dauer und Häufigkeit des Vorkommens, überschrittene Menge usw.) erhalten können.
50. Ob der jeweilige, von einem bestimmten Betreiber eingesetzte Mechanismus präzise, verlässlich und wirksam ist, müssen die nationalen Behörden – zuvörderst die Verwaltung und im Streitfall die Gerichte – entscheiden.
51. In Anbetracht dieser Überlegungen vertrete ich den Standpunkt, dass Art. 3 Nr. 12 der Richtlinie 2012/18 so auszulegen ist, dass er einer nationalen Praxis nicht entgegensteht, bei der das „vorgesehene“ Vorhandensein gefährlicher Stoffe in einem Betrieb durch Bezug auf vom Betreiber eingesetzte Mechanismen bewertet wird, die eine durchgängige Überwachung der tatsächlich vorhandenen Mengen gewährleisten. Solche Mechanismen müssen ein zügiges Eingreifen zur Reduzierung dieser Mengen für den Fall erlauben, dass das vorhersehbare Risiko einer Überschreitung der in Anhang I festgelegten Mengenschwellen besteht. Dieser Ansatz ist allerdings nur dann zulässig, wenn der Mechanismus ausreichende Aufzeichnungen bereithält, um es den zuständigen Behörden zu ermöglichen, die notwendigen Nachprüfungen vorzunehmen.
B. Zweite Vorlagefrage
52. Mit seiner zweiten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob nationale Rechtsvorschriften fordern können, dass die in Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2012/18 vorgesehene Mitteilung in einer bestimmten Art und Weise abgegeben wird, so dass Formen der Mitteilung ausgeschlossen wären, die auf neueren Technologien basieren. Das vorlegende Gericht verweist in diesem Zusammenhang auf die Technologien, die von Bufarini und anderen Betreibern verwendet werden, die Überwachungsmechanismen wie die oben beschriebenen eingesetzt haben.
53. Die Beweggründe des vorlegenden Gerichts zur Unterbreitung dieser Frage sind mir nicht ganz klar. Darüber hinaus kann ich nicht erkennen, inwiefern eine Antwort auf diese Frage einen Einfluss auf das beim vorlegenden Gericht anhängige Ausgangsverfahren haben könnte.
54. Nach meinem Verständnis geht es im Ausgangsverfahren im Kern darum, welche Methode zu nutzen ist, um zu entscheiden, ob ein Betrieb in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2012/18 fällt, da in diesem Betrieb gefährliche Stoffe tatsächlich oder wahrscheinlich in einer Menge, die den in Anhang I der Richtlinie 2012/18 festgelegten Mengenschwellen entspricht oder diese überschreitet, vorhanden sind. Bufarini trägt vor, dass die von ihr genutzte Methode in dieser Hinsicht mit den Vorschriften der Richtlinie vereinbar sei. Dies würde bedeuten, dass der Betrieb nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie fiele.
55. Die Festlegung der Art und Weise, in der der Betreiber die in Art. 7 der Richtlinie 2012/18 vorgesehenen Mitteilung abzugeben hat – unter der Annahme, dass diese Vorschrift auf Bufarini Anwendung findet –, hat augenscheinlich keinen Einfluss auf die im Ausgangsverfahren aufgeworfenen Fragen. Diese Schlussfolgerung gilt umso mehr, wenn die erste Vorlagefrage gemäß meinem obigen Vorschlag beantwortet wird.
56. Dementsprechend halte ich die zweite Vorlagefrage für unzulässig.
V. Ergebnis
57. Im Ergebnis schlage ich vor, dass der Gerichtshof die vom Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) vorgelegten Fragen folgendermaßen beantwortet:
1. Art. 3 Nr. 12 der Richtlinie 2012/18/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Juli 2012 zur Beherrschung der Gefahren schwerer Unfälle mit gefährlichen Stoffen
ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Praxis nicht entgegensteht, bei der das „vorgesehene“ Vorhandensein gefährlicher Stoffe in einem Betrieb durch Bezug auf vom Betreiber eingesetzte Mechanismen bewertet wird, die eine durchgängige Überwachung der tatsächlich vorhandenen Mengen gewährleisten. Solche Mechanismen müssen ein zügiges Eingreifen zur Reduzierung dieser Mengen erlauben, wenn ein vorhersehbares Risiko einer Überschreitung der in Anhang I der Richtlinie 2012/18 festgelegten Mengenschwellen besteht. Dies gilt allerdings nur dann, wenn der Mechanismus ausreichende Aufzeichnungen bereithält, um es den zuständigen Behörden zu ermöglichen, die notwendigen Nachprüfungen vorzunehmen.
2. Die zweite Vorlagefrage ist unzulässig.
