Vorläufige Fassung
ERGÄNZENDE SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
vom 7. September 2023(1)
Rechtssache C‑234/21
Défense Active des Amateurs d’Armes ASBL,
NG,
WL
gegen
Conseil des ministres
(Vorabentscheidungsersuchen der Cour constitutionnelle [Verfassungsgerichtshof, Belgien])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens – Rechtsangleichung – Kontrolle des Erwerbs und des Besitzes von Feuerwaffen – Verbotene Feuerwaffen – Richtlinie 91/477/EWG – Art. 7 Abs. 4a – Übergangsregelung für bestimmte halbautomatische Feuerwaffen – Art. 17 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Eigentumsrecht – Fehlende Möglichkeit für die Staaten, eine Übergangsregelung für nicht scharfe Waffen vorzusehen – Beschlagnahme ohne Entschädigung“
I. Wiedereröffnung des Verfahrens vor dem Gerichtshof
1. Die Cour constitutionnelle (Verfassungsgerichtshof, Belgien) hat den Gerichtshof angerufen und ihn ersucht, sich zur Gültigkeit von Art. 7 Abs. 4a der Richtlinie 91/477/EWG(2) zu äußern. Sie war der Ansicht, diese Bestimmung könne mit dem Recht auf Gleichheit vor dem Gesetz, dem Diskriminierungsverbot und dem Recht auf Eigentum, die in den Art. 20, 21 bzw. 17 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) verankert seien, sowie dem Grundsatz des Vertrauensschutzes kollidieren.
2. Der Gerichtshof hat entschieden, die Sache an die Erste Kammer zu verweisen, vor der am 19. September 2022 eine mündliche Verhandlung stattgefunden hat. Am 22. November 2022 habe ich meine Schlussanträge verlesen(3).
3. Später hat die Erste Kammer gemäß Art. 60 Abs. 3 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs entschieden, anzuregen, die Rechtssache an einen größeren Spruchkörper zu verweisen.
4. Der Gerichtshof hat dieser Anregung stattgegeben und die Rechtssache an die Große Kammer verwiesen, die mit Beschluss vom 28. Februar 2023 entschieden hat, das mündliche Verfahren wieder zu eröffnen, und die Beteiligten eingeladen hat, an einer neuen mündlichen Verhandlung teilzunehmen, die sich auf folgende Fragen konzentriert:
1. Welche Aspekte sind bei der Prüfung der Vergleichbarkeit der Situation der neu unter die Kategorie A Nrn. 6 bis 8 eingestuften Waffen mit der Situation der Waffen, die vor Kurzem in die Kategorie A Nr. 9 aufgenommen worden sind, bzw. ihrer jeweiligen Besitzer, im Licht von Art. 20 der Charta relevant:
a) die Tatsache, dass das vor der Richtlinie 2017/853 geltende Unionsrecht unterschiedslos für alle in Rede stehenden Waffen galt, wie der Generalanwalt in seinen Schlussanträgen vom 24. November 2022 vorschlägt,
b) der Zweck und die Ziele des durch die Richtlinie 2017/853 eingeführten Art. 7 Abs. 4a der Richtlinie 91/477, nämlich die Gewährleistung des Schutzes der in den engen Grenzen dessen, was der Unionsgesetzgeber für mit der Wahrung der öffentlichen Sicherheit vereinbar erachtet hat, erworbenen Rechte im Licht der unterschiedlichen Rechtssysteme der Mitgliedstaaten,
c) die Situation der Besitzer und Eigentümer der betroffenen Waffen, die die Garantien der Charta genießen und ihre Waffen rechtmäßig erworben haben?
2. Wo liegen die Grenzen des Beurteilungsspielraums, der dem Unionsgesetzgeber bei der Anwendung desselben Ansatzes auf unterschiedliche Sachverhalte eingeräumt ist, wenn Grundrechte der Bürger betroffen sein können? Kann ein solcher globaler Ansatz insbesondere dann angewandt werden, wenn er Sachverhalte erfassen soll, die die öffentliche Sicherheit berühren, und die Gefahr besteht, dass Grundrechte bestimmter betroffener Personen, wie sie die Art. 17 und 20 der Charta gewährleisten, beeinträchtigt werden?
3. Sollte der in Art. 7 Abs. 4a der Richtlinie 91/477 vorgesehene Ausschluss von der Übergangsregelung von Waffen, die allein aufgrund der Tatsache, dass sie für das Abfeuern von Platzpatronen umgebaut worden sind, unter die Kategorie A Nr. 9 und nicht unter die Kategorien A Nrn. 6 bis 8 fallen, gegen die Art. 17 oder 20 der Charta verstoßen: Kann Art. 7 Abs. 4a der Richtlinie 91/477 mit diesen Garantien konform dahin ausgelegt werden, dass er sämtliche zuvor genehmigten Waffen, die die Kriterien der Kategorie A Nrn. 6 bis 8 erfüllen, unabhängig davon erfasst, ob sie für das Abfeuern von Platzpatronen umgebaut worden sind? Kann eine solche konforme Auslegung auf Waffen ausgedehnt werden, die zuvor genehmigt hätten werden können, wenn der betreffende Mitgliedstaat dies vorgesehen hätte?
4. Für den Fall, dass ein Verstoß gegen den in Art. 20 der Charta niedergelegten Grundsatz der Gleichbehandlung anzunehmen ist: Würde ein solcher Verstoß zwingend mit einem Verstoß gegen Art. 17 der Charta einhergehen, weil die rechtliche Grundlage für die Beschränkung des in Rede stehenden Eigentumsrechts mit dem Verstoß gegen Art. 20 der Charta behaftet ist?
5. Sollte sich aus Art. 6 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 4a der Richtlinie 91/477 ergeben, dass diese Richtlinie selbst den Mitgliedstaaten die Verpflichtung auferlegt, Besitzern von Waffen, die unter die Kategorie A Nr. 9 fallen, das Eigentum zu entziehen, und ihnen dabei keinen Beurteilungsspielraum einräumt: Obliegt es gemäß Art. 17 der Charta dem Unionsgesetzgeber oder den Mitgliedstaaten, für die Besitzer der zu beschlagnahmenden Waffen eine Entschädigung vorzusehen? Welche Auswirkungen könnte insoweit das Urteil vom 21. Mai 2019, Kommission/Ungarn (Nießbrauchsrechte an landwirtschaftlichen Flächen) (C‑235/17, EU:C:2019:432, Rn. 125 bis 128), haben?
5. Die belgische Regierung, der Rat, das Parlament und die Europäische Kommission haben diese Fragen in der mündlichen Verhandlung am 8. Mai 2023 beantwortet.
II. Würdigung
6. Auf Bitte des Gerichtshofs beschränke ich diese ergänzenden Schlussanträge auf die Prüfung der vierten und der fünften Frage, deren Wortlaut ich soeben wiedergegeben habe.
7. Bezüglich des Sachverhalts und des (unionsrechtlichen und nationalen) rechtlichen Rahmens, in den sich das Vorabentscheidungsersuchen einfügt, nehme ich auf die Nrn. 13 bis 20 der ersten Schlussanträge Bezug.
8. Ebenso nehme ich auf den Inhalt der ersten Schlussanträge Bezug, deren Wiedergabe nicht erforderlich ist und in denen ich mich dafür ausspreche, dass Art. 7 Abs. 4a der Richtlinie 91/477 ungültig ist, weil er gegen die Art. 17 und 20 der Charta verstößt.
9. Ich beschränke mich daher darauf, meinen Standpunkt zur vierten und zur fünften Frage des Gerichtshofs sowie zu den hierzu von den Teilnehmern an der mündlichen Verhandlung vom 8. Mai 2023 abgegebenen Erklärungen darzulegen.
A. Vierte Frage des Gerichtshofs
10. Der Gerichtshof stellt diese Frage „[f]ür den Fall, dass ein Verstoß gegen den in Art. 20 der Charta niedergelegten Grundsatz der Gleichbehandlung anzunehmen ist“. Ausgehend von dieser Prämisse fragt er, ob ein solcher Verstoß „zwingend mit einem Verstoß gegen Art. 17 der Charta einhergehen [würde], weil die rechtliche Grundlage für die Beschränkung des in Rede stehenden Eigentumsrechts mit dem Verstoß gegen Art. 20 der Charta behaftet ist“.
11. Angesichts des Wortlauts der Frage muss die Debatte über die Vergleichbarkeit der beiden Kategorien von Besitzern von Feuerwaffen(4), die Art. 7 Abs. 4a der Richtlinie 91/477 ohne vernünftige Rechtfertigung unterschiedlich behandelt, nicht wieder aufgenommen werden. Ich betone, dass der Frage die Prämisse zugrunde liegt, dass die Situationen vergleichbar sind und die Besitzer der jeweiligen Waffen eine Behandlung erfahren haben, die gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung verstößt.
12. In der mündlichen Verhandlung wurden zu dieser Frage zwei Standpunkte vertreten, die sich deutlich unterscheiden:
– Die belgische Regierung vertrat die Ansicht, dass ein Verstoß gegen Art. 20 der Charta mit einem Verstoß gegen ihren Art. 17 Abs. 1 einhergehe.
– Das Parlament und die Kommission(5) schlossen eine Verbindung zwischen Art. 17 Abs. 1 und Art. 20 der Charta aus. Sie begründeten ihren Standpunkt damit, dass die Waffen der Kategorie A Nr. 9 unter die Übergangsregelung des Art. 7 Abs. 4a der Richtlinie 91/477 in der durch die Richtlinie (EU) 2017/853(6) geänderten Fassung fielen.
13. Tatsächlich hat nicht jede Verletzung des Rechts auf Gleichheit vor dem Gesetz zwangsläufig einen Verstoß gegen Art. 17 Abs. 1 der Charta zur Folge(7). Nur durch eine Einzelfallprüfung lässt sich ermitteln, ob ein Verstoß zum anderen führt (also zu einem enteignenden Eingriff in legitime Rechte, der einen Anspruch auf eine „angemessene Entschädigung“ begründet) oder vielmehr zwei parallele Verstöße gegen beide Artikel der Charta vorliegen.
14. Gäbe es die Übergangsregelung des Art. 7 Abs. 4a der Richtlinie 91/477 nicht, wäre es nicht zu einer Ungleichbehandlung der Besitzer der jeweiligen Waffenkategorien gekommen. Das absolute Verbot ohne Übergangsregelung, (rechtmäßig erworbene) halbautomatische Waffen zu behalten, das für einige, aber nicht für alle Besitzer, die sich in vergleichbaren Situationen befinden, gilt, hat jedoch zur Folge, dass die Ungültigkeit der Vorschrift bereits wegen eines Verstoßes gegen Art. 20 der Charta festzustellen ist.
15. Da diese Bestimmung der Richtlinie 91/477 von Grund auf fehlerbehaftet ist, verstößt die Entziehung der Waffen, die sie für bestimmte Waffenbesitzer zur Folge hat, zudem gegen Art. 17 Abs. 1 der Charta, da sie die dort niedergelegten Garantien nicht beachtet. Ich bin daher der Ansicht, dass es zu einem doppelten Verstoß gegen die Rechte aus der Charta kommt.
B. Fünfte Frage des Gerichtshofs
16. Die fünfte Frage geht von der Hypothese aus, dass sich aus Art. 6 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 4a der Richtlinie 91/477 ergibt, dass diese Richtlinie selbst den Mitgliedstaaten die Verpflichtung auferlegt, den Besitzern das Eigentum an ihren Waffen der Kategorie A Nr. 9 zu entziehen, und ihnen dabei keinen Beurteilungsspielraum lässt.
17. Zu dieser Hypothese wollte der Gerichtshof von den Teilnehmern an der mündlichen Verhandlung hören, ob es dem Unionsgesetzgeber oder den Mitgliedstaaten obliegt, gemäß Art. 17 der Charta eine Entschädigung für die Besitzer der einzuziehenden Waffen vorzusehen(8).
18. Die Standpunkte waren erneut geteilt:
– Die belgische Regierung vertrat auf der Grundlage des Urteils vom 21. Mai 2019(9) die Ansicht, dass im Fall einer Enteignung ein Anspruch auf eine Entschädigung zu regeln sei. Die Richtlinie 91/477 in ihrer Fassung durch die Richtlinie 2017/853 sei in Belgien angemessen umgesetzt worden. Es sei die Richtlinie 91/477 selbst, die eine Ungleichbehandlung beinhalte, die nur durch eine Übergangsregelung zugunsten derjenigen, die rechtmäßig nicht scharfe Waffen erworben hätten, korrigiert werden könne. Daher obliege es dem Unionsgesetzgeber, eine Entschädigung vorzusehen.
– Der Rat, das Parlament und die Kommission stimmten im Wesentlichen dahin überein, dass die Richtlinie 91/477 zwar keine Entschädigung vorsehe, aber auch kein Hindernis dafür darstelle, dass die Mitgliedstaaten sie im nationalen Recht regeln könnten oder sogar müssten, da sie an Art. 17 Abs. 1 der Charta gebunden seien.
19. In meinen ersten Schlussanträgen habe ich aufgezeigt, dass der Unionsgesetzgeber im Hinblick auf die Nutzung des Eigentums zum Wohl der Allgemeinheit im Sinne von Art. 17 Abs. 1 Satz 3 der Charta gewiss die Möglichkeit ausschließen kann, zuvor rechtmäßig erworbene Feuerwaffen zu behalten.
20. Trifft der Unionsgesetzgeber eine solche Entscheidung allerdings für eine Kategorie von Waffen, (die vorher rechtmäßig erworben wurden und) für die nur die Aufgabe oder endgültige Unbrauchbarmachung in Betracht kommt, ohne dass die Möglichkeit besteht, sich auf allgemeine Ausnahmen zu berufen, wird die Garantie des Eigentums nur durch eine Entschädigung des enteigneten Besitzers gewahrt.
21. In der Richtlinie 91/477 in ihrer durch die Richtlinie 2017/853 geänderten Fassung fehlt es an einer Entschädigungsregelung. Dadurch, dass die (geänderte) Richtlinie 91/477 den Mitgliedstaaten keinen Beurteilungsspielraum dafür lässt, festzulegen, wie mit halbautomatischen Waffen, die für das Abschießen von Platzpatronen umgebaut worden sind, zu verfahren ist, kann die Haftung für die (zwingende) Beschlagnahme der Waffen nicht den Mitgliedstaaten zugerechnet werden.
22. In diesem Fall liegt die Haftung einzig und allein bei den Organen der Union: Sie sind es, die eine Regelung eingeführt haben, nach der ohne Übergangszeitraum eine ganze Kategorie von Feuerwaffen nicht mehr Gegenstand von Eigentum sein kann, obwohl die Waffen von ihren Besitzern rechtmäßig erworben wurden.
23. Die Debatte dreht sich mithin um die geschuldete Entschädigung für die unmittelbare Entziehung. Insoweit sind die Kriterien des Urteils Kommission/Ungarn (Nießbrauchsrechte an landwirtschaftlichen Flächen) einschlägig.
24. In besonderem Maß zweckdienlich ist die in diesem Urteil erfolgte Prüfung von Art. 17 Abs. 1 Satz 2 der Charta:
– Eigentum darf nur „in den Fällen und unter den Bedingungen, die in einem Gesetz vorgesehen sind, sowie gegen eine rechtzeitige angemessene Entschädigung für den Verlust des Eigentums“ entzogen werden.
– Die Entschädigung, die eine der Bedingungen der Charta für die Enteignung ist, muss gesetzlich vorgesehen sein.
– Eine nationale Rechtsvorschrift, die zu einer Entziehung von Eigentum führt, muss klar und genau vorsehen, dass diese Entziehung einen Anspruch auf eine Entschädigung begründet und welche Bedingungen für sie gelten(10).
25. Diese Kriterien zur Auslegung von Art. 17 Abs. 1 der Charta sind sowohl auf das Recht der Mitgliedstaaten als auch das (abgeleitete) Unionsrecht anwendbar. Eine Regelung eines Mitgliedstaats oder der Union, die materiell enteignenden Charakter hat, muss Bestimmungen enthalten, die die Entschädigung enteigneter Rechtsinhaber vorsehen und die entsprechenden Bedingungen regeln.
26. Anderenfalls könnte dem Gerichtshof der Vorwurf gemacht werden, dass er bei der Auslegung der Charta unterschiedliche Maßstäbe an die Mitgliedstaaten und die Union anlegt. Die Charta bietet keine Grundlage für die Annahme eines doppelten Prüfungsmaßstabs je nachdem, ob nationale Vorschriften oder Unionsvorschriften auf ihre Rechtmäßigkeit geprüft werden.
27. Die Bestimmungen der Charta gelten nämlich „für die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union … und für die Mitgliedstaaten … bei der Durchführung des Rechts der Union“ (Art. 51). Folglich gilt die in der Rechtssache Kommission/Ungarn (Nießbrauchsrechte an landwirtschaftlichen Flächen) begründete Rechtsprechung genauso für die Staaten (wenn sie Unionsrecht durchführen) wie (in jedem Fall) für die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union.
28. Der Gerichtshof hat darüber hinaus entschieden, dass „ein Rechtsetzungsakt der [Union], dessen Anwendung zu Beschränkungen des Rechts auf Eigentum … führt, die, gegebenenfalls gerade deshalb, weil keine zur Vermeidung oder zum Ausgleich dieser Beeinträchtigung geeignete Entschädigung vorgesehen wurde, den Wesensgehalt [dieses Rechts] in unverhältnismäßiger und nicht tragbarer Weise berühren würden, die außervertragliche Haftung der [Union] auslösen könnte“(11).
29. In der vorliegenden Rechtssache, in der das Verbot nicht scharfer Waffen alternativlos zur Folge hat, dass sie sofort beschlagnahmt werden, stellt die Beschränkung eine maximale Beeinträchtigung des Wesensgehalts des Rechts dar. Sie bedeutet die entschädigungslose Entziehung eines rechtmäßig zum Vermögen seines Besitzers gehörenden Gegenstands. Die Regelung, mit der die Entziehung eingeführt worden ist (die Richtlinie 91/477), hätte die entsprechende Entschädigung vorsehen müssen.
30. Zusammenfassend obliegt es dem Unionsgesetzgeber, eine Entschädigung für die Besitzer der Waffen vorzusehen, die gemäß Art. 7 Abs. 4a der Richtlinie 91/477 beschlagnahmt werden mussten.
III. Ergebnis
31. Nach alledem erhalte ich meinen Vorschlag für die Beantwortung des Vorabentscheidungsersuchens der Cour constitutionnelle (Verfassungsgerichtshof, Belgien) aufrecht und ergänze ihn dahin, dass es dem Unionsgesetzgeber obliegt, eine Entschädigung für die Besitzer der Waffen vorzusehen, die gemäß Art. 7 Abs. 4a der Richtlinie 91/477/EWG des Rates vom 18. Juni 1991 über die Kontrolle des Erwerbs und des Besitzes von Waffen in der durch die Richtlinie (EU) 2017/853 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Mai 2017 geänderten Fassung beschlagnahmt werden mussten.
