Vorläufige Fassung
BESCHLUSS DES GERICHTS (Neunte Kammer)
17. Oktober 2024(* )
„ Nichtigkeitsklage – Landwirtschaft – Strategieplan im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) – Verordnung (EU) 2021/2115 – Vorschriften für die Unterstützung der von den Mitgliedstaaten im Rahmen der GAP zu erstellenden Strategiepläne – Genehmigung durch die Kommission – Zusammengesetztes oder komplexes Verwaltungsverfahren – Zuständigkeit des Gerichts – Zulässigkeit – Einhaltung der Klagefrist – Kenntniserlangung von der angefochtenen Handlung – Klagebefugnis “
In der Rechtssache T‑729/22,
Complejo Agrícola Las Lomas, SL mit Sitz in Madrid (Spanien), vertreten durch Rechtsanwalt J. Sedano Lorenzo,
Klägerin,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch A.‑C. Becker und F. Castilla Contreras als Bevollmächtigte,
Beklagte,
erlässt
DAS GERICHT (Neunte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten L. Truchot, des Richters H. Kanninen (Berichterstatter) und der Richterin T. Perišin,
Kanzler: V. Di Bucci,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
folgenden
Beschluss
1 Mit ihrer auf Art. 263 AEUV gestützten Klage beantragt die Klägerin, die Complejo Agrícola Las Lomas, SL die Nichtigerklärung des Durchführungsbeschlusses C(2022) 6017 final der Kommission vom 31. August 2022 zur Genehmigung des spanischen GAP-Strategieplans 2023-2027 für eine aus dem Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft und dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums zu finanzierende Unterstützung der Union (im Folgenden: angefochtener Beschluss), soweit mit diesem Beschluss Ziffer 3.4 des spanischen GAP-Strategieplans gebilligt wurde, wonach die Obergrenze der Einkommensgrundstützung für Nachhaltigkeit, die einem Betriebsinhaber gemäß Art. 21 der Verordnung (EU) 2021/2115 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 2. Dezember 2021 mit Vorschriften für die Unterstützung der von den Mitgliedstaaten im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik zu erstellenden und durch den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) zu finanzierenden Strategiepläne (GAP-Strategiepläne) und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 sowie der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 (ABl. 2021, L 435, S. 1) gewährt wird, 200 000 Euro nicht überschreiten darf (im Folgenden: streitige Maßnahme).
Vorgeschichte des Rechtsstreits
2 Die Klägerin ist eine spanische Gesellschaft mit Sitz in Madrid (Spanien), deren Gegenstand u. a. der Erwerb und die Nutzung von landwirtschaftlichen Flächen für land- und forstwirtschaftliche Tätigkeiten sowie Viehzucht ist.
3 Am 29. Dezember 2021 legte das Königreich Spanien der Europäischen Kommission gemäß Art. 118 Abs. 1 der Verordnung 2021/2115 einen Vorschlag für einen GAP-Strategieplan für den Zeitraum 2023-2027 vor.
4 Am 31. März 2022 gab die Kommission gemäß Art. 118 Abs. 2 der Verordnung 2021/2115 nach der Bewertung des vom Königreich Spanien ausgearbeiteten Vorschlags für einen GAP-Strategieplan (im Folgenden: spanischer GAP-Strategieplan) Bemerkungen ab und forderte zusätzliche Informationen an.
5 Am 27. Juli 2022 übermittelte das Königreich Spanien der Kommission weitere Informationen als Reaktion auf ihre Bemerkungen und legte eine überarbeitete Fassung seines Vorschlags für einen GAP-Strategieplan vor.
6 Am 31. August 2022 erließ die Kommission den angefochtenen Beschluss, mit dem der vorgeschlagene spanische GAP-Strategieplan gemäß Art. 118 Abs. 4 der Verordnung 2021/2115 genehmigt wurde.
Verfahren und Anträge der Parteien
7 Die Klägerin beantragt,
– den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären, soweit die Kommission die streitige Maßnahme genehmigt hat;
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
8 Die Klägerin fordert außerdem, dass die Kommission den Bericht über das Verfahren zur Erstellung des Vorschlags für den spanischen GAP-Strategieplan vorlegt, der sich in ihrem Besitz befinden soll.
9 Mit gesondertem Schriftsatz, der am 16. Februar 2023 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Kommission gemäß Art. 130 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichts eine Einrede der Unzulässigkeit erhoben, mit der sie beantragt,
– die Klage als unzulässig abzuweisen;
– der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
10 Mit am 27. Februar 2023 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangenem Schriftsatz hat das Königreich Spanien beantragt, im vorliegenden Verfahren als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen zu werden.
11 Am 17. April 2023 hat die Klägerin ihre Stellungnahme zu der von der Kommission erhobenen Einrede der Unzulässigkeit eingereicht. Sie beantragt, die Einrede der Unzulässigkeit zurückzuweisen.
Würdigung
12 Nach Art. 130 Abs. 1 und 7 der Verfahrensordnung kann das Gericht, wenn der Beklagte dies in einem gesonderten Schriftsatz beantragt, über die Unzuständigkeit oder Unzulässigkeit entscheiden, ohne in die Verhandlung zur Hauptsache einzutreten.
13 Im vorliegenden Fall hat die Kommission beantragt, eine Entscheidung über die Unzulässigkeit herbeizuführen. Da das Gericht der Ansicht war, durch die Aktenlage ausreichend informiert zu sein, hat es beschlossen, zu entscheiden, ohne das Verfahren fortzusetzen.
14 Zur Begründung der Einrede der Unzulässigkeit macht die Kommission erstens geltend, dass die Anforderungen von Art. 21 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union und von Art. 76 Buchst. d und e der Verfahrensordnung nicht erfüllt seien, zweitens, dass das Gericht für die Prüfung der streitigen Maßnahme nicht zuständig sei, und drittens, dass es der Klägerin an der erforderlichen Klagebefugnis fehle.
15 Auf Befragung durch das Gericht im Rahmen von nach Art. 89 der Verfahrensordnung erlassenen prozessleitenden Maßnahmen betreffend die Einhaltung der Frist für die Klage gegen den angefochtenen Beschluss ist die Kommission außerdem der Ansicht, dass die Klageschrift nicht fristgerecht eingereicht worden sei.
Zur Einhaltung der Klagefrist
16 Die Kommission macht geltend, dass Fristbeginn für die Erhebung der vorliegenden Klage das Datum des Erlasses des angefochtenen Beschlusses, mithin der 31. August 2022, oder spätestens das Datum der Veröffentlichung auf ihrer Webseite am 8. September 2022 gewesen sei. Spätestens ab dem letztgenannten Datum habe die Klägerin Kenntnis vom Vorliegen des Beschlusses gehabt. Die Klägerin sei jedoch ihrer Sorgfaltspflicht nicht nachgekommen, innerhalb einer angemessenen Frist Zugang zum Volltext dieses Beschlusses zu beantragen. Somit sei die Frist von zwei Monaten und zehn Tagen am 21. November 2022 abgelaufen; die Klage sei am darauffolgenden Tag eingereicht worden.
17 Die Klägerin macht geltend, dass in Ermangelung einer Bekanntgabe im Amtsblatt der Europäischen Union oder einer Mitteilung des angefochtenen Beschlusses das Kriterium der Kenntniserlangung im Sinne von Art. 263 Abs. 6 AEUV anzuwenden sei. Sie behauptet, dass sie erst Mitte Oktober 2022 von dem angefochtenen Beschluss erfahren habe, als sie die Webseite des spanischen Ministeriums für Landwirtschaft, Fischerei und Ernährung besucht habe.
18 Gemäß Art. 263 Abs. 6 AEUV ist die Nichtigkeitsklage binnen zwei Monaten zu erheben, je nach Lage des Falles von der Bekanntgabe der betreffenden Handlung, ihrer Mitteilung an den Kläger oder in Ermangelung dessen von dem Zeitpunkt an, zu dem der Kläger von dieser Handlung Kenntnis erlangt hat. Bereits nach dem Wortlaut dieser Bestimmung kommt der Zeitpunkt, zu dem der Kläger von der Handlung Kenntnis erlangt hat, als Beginn der Klagefrist nur subsidiär neben dem Zeitpunkt der Bekanntgabe bzw. der Mitteilung in Betracht (Urteil vom 10. März 1998, Deutschland/Rat, C‑122/95, EU:C:1998:94, Rn. 35).
19 Darüber hinaus wird diese Frist gemäß Art. 60 der Verfahrensordnung zusätzlich um eine pauschale Entfernungsfrist von zehn Tagen verlängert.
20 Als Erstes wird nicht bestritten, dass der angefochtene Beschluss der Klägerin nicht mitgeteilt wurde, denn sie war nicht Adressatin des Beschlusses.
21 Als Zweites muss nach der Rechtsprechung die Bekanntgabe der angefochtenen Handlung, um Ausgangspunkt der Klagefrist im Sinne von Art. 263 Abs. 6 AEUV sein zu können, entweder durch eine Bestimmung des Primär- oder Sekundärrechts der Union vorgeschrieben sein oder zumindest nach einer ständigen Übung erfolgen, wovon der Kläger berechtigterweise ausgehen durfte (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 15. Mai 2019, Metrans/Kommission und INEA, T‑262/17, EU:T:2019:341, Rn. 39 und die dort angeführte Rechtsprechung).
22 Im vorliegenden Fall steht erstens fest, dass der angefochtene Beschluss nicht im Amtsblatt veröffentlicht wurde.
23 Zweitens ist weder in Art. 118 der Verordnung 2021/2115 noch in einer anderen Bestimmung dieser Verordnung eine bestimmte Art der Bekanntgabe für Beschlüsse zur Genehmigung von GAP-Strategieplänen vorgesehen.
24 Drittens ist festzustellen, dass es, wie die Kommission auf Nachfrage des Gerichts ausführt, keine ständige Übung dieses Organs in Bezug auf die Bekanntgabe von Entscheidungen wie des angefochtenen Beschlusses gibt, wovon die Klägerin berechtigterweise ausgehen durfte.
25 Da der angefochtene Beschluss weder bekannt gegeben noch der Klägerin mitgeteilt wurde, begann die Frist für eine Klage gegen diese Handlung, wie in Art. 263 Abs. 6 AEUV vorgesehen, mit Kenntniserlangung durch die Klägerin zu laufen.
26 Denn nach ständiger Rechtsprechung beginnt in Ermangelung einer Bekanntgabe oder Mitteilung die Klagefrist erst zu dem Zeitpunkt zu laufen, zu dem der Betroffene genaue Kenntnis vom Inhalt und von der Begründung der in Rede stehenden Handlung erlangt hat, vorausgesetzt, er fordert nach Erlangung der Kenntnis vom Vorliegen der betreffenden Handlung binnen angemessener Frist ihren vollständigen Wortlaut an (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 19. November 2018, Landesbank Baden-Württemberg/SRB, T‑14/17, nicht veröffentlicht, EU:T:2018:812, Rn. 35 und die dort angeführte Rechtsprechung).
27 So legt die Rechtsprechung dem betroffenen Dritten die Verpflichtung auf, sorgfältig den vollständigen Wortlaut der ihn betreffenden Handlung anzufordern, damit die Frist für ihn erst dann zu laufen beginnt, wenn er alle für die Klageerhebung relevanten Elemente kennt (vgl. Beschluss vom 8. Dezember 2021, Alessio u. a./EZB, T‑620/20, nicht veröffentlicht, EU:T:2021:877, Rn. 44 und die dort angeführte Rechtsprechung).
28 Aus der Rechtsprechung geht hervor, dass die Kenntnis vom Vorliegen einer Handlung aus verschiedenen Umständen abgeleitet werden kann, wie erstens aus mündlichen oder schriftlichen Erklärungen des betroffenen Dritten, zweitens aus der Bekanntgabe einer kurzen Mitteilung über die angefochtene Handlung im Amtsblatt, drittens aus der Bekanntgabe eines nationalen Rechtsakts im Amtsblatt eines Mitgliedstaats, in dem – wenn auch nur ungenau – auf die Handlung verwiesen wird, und viertens aus Situationen, in denen alle diese Umstände zusammenkommen, z. B. wenn die angefochtene Handlung in den Medien verbreitet wurde und Erklärungen des betroffenen Dritten darauf schließen lassen, dass er wusste, dass eine Handlung erlassen worden war, in einem Kontext, in dem es offensichtlich war, dass er die Entwicklung der Angelegenheit aufmerksam verfolgte (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 8. Dezember 2021, Alessio u. a./EZB, T‑620/20, nicht veröffentlicht, EU:T:2021:877, Rn. 47 bis 49 und die dort angeführte Rechtsprechung).
29 In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die in Art. 263 Abs. 6 AEUV vorgesehene Zweimonatsfrist, die bei fehlender Bekanntgabe oder Mitteilung der Handlung, die Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein kann, ab dem Tag läuft, an dem der Kläger von dieser Handlung Kenntnis erlangt hat, von der angemessenen Frist abweicht, über die diese Partei verfügt, um die Übermittlung des vollständigen Wortlauts der Handlung zu beantragen, um sich eine genaue Kenntnis davon zu verschaffen (vgl. Beschluss vom 19. November 2018, Landesbank Baden-Württemberg/SRB, T‑14/17, nicht veröffentlicht, EU:T:2018:812, Rn. 36 und die dort angeführte Rechtsprechung).
30 Das Kriterium der angemessenen Frist für den Antrag auf Mitteilung einer Handlung nach Kenntniserlangung von ihrem Vorliegen ist daher keine im Voraus festgelegte Frist, die sich automatisch aus der Dauer der Frist für die Nichtigkeitsklage ableiten ließe, sondern eine von den Umständen des konkreten Falles abhängige Frist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 28. Februar 2013, Arango Jaramillo u. a./EIB, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, Rn. 32 bis 34).
31 In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass in einigen Fällen entschieden wurde, dass ein Antrag auf Mitteilung des vollständigen Wortlauts eines Rechtsakts, der zwei Monate (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 5. März 1993, Ferriere Acciaierie Sarde/Kommission, C‑102/92, EU:C:1993:86, Rn. 19), mehr als vier Monate (vgl. in diesem Sinne Beschlüsse vom 10. November 2011, Agapiou Joséphidès/Kommission und EACEA, C‑626/10 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2011:726, Rn. 130 bis 132, vom 15. Juli 1998, LPN und GEOTA/Kommission, T‑155/95, EU:T:1998:167, Rn. 44, und vom 19. November 2018, VR-Bank Rhein-Sieg/SRB, T‑42/17, nicht veröffentlicht, EU:T:2018:813, Rn. 44 bis 49) bzw. mehr als sechs Monate (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 18. Mai 2010, Abertis Infraestructuras/Kommission, T‑200/09, nicht veröffentlicht, EU:T:2010:200, Rn. 63) nach Kenntniserlangung durch den Kläger erfolgte, die angemessene Frist überschritten hat.
32 Zudem wurde unter unterschiedlichen Bedingungen eine Frist von zwei Wochen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 7. März 1995, Socurte u. a./Kommission, T‑432/93 bis T‑434/93, EU:T:1995:43, Rn. 50) oder einem Monat als angemessene Frist angesehen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. Mai 1994, Consorzio gruppo di azione locale „Murgia Messapica“/Kommission, T‑465/93, EU:T:1994:56, Rn. 32).
33 Im vorliegenden Fall wurde der Erlass des angefochtenen Beschlusses zum einen durch Pressemitteilungen der Vertretung der Kommission in Spanien sowie der spanischen Regierung vom 31. August 2022 angekündigt; zum anderen wurde er am 8. September 2022 auf der Webseite der Kommission sowie am 19. September 2022 auf der Webseite des spanischen Ministeriums für Landwirtschaft, Fischerei und Ernährung veröffentlicht.
34 Die Klägerin erklärt, dass sie Mitte Oktober 2022 durch einen Blick auf die Webseite des spanischen Ministeriums für Landwirtschaft, Fischerei und Ernährung vom angefochtenen Beschluss Kenntnis erlangt habe, ohne den genauen Tag bestimmen zu können.
35 Selbst wenn die Klägerin, wie von der Kommission behauptet, am 31. August oder 8. September 2022 vom Vorliegen des angefochtenen Beschlusses Kenntnis erlangt hätte, beträgt ihre vermeintliche Untätigkeit zwischen diesen Zeitpunkten und Mitte Oktober 2022 jedenfalls höchstens etwa eineinhalb Monate. Ein solcher Zeitraum kann aber unter den Umständen des vorliegenden Falles nicht als über die angemessene Frist hinausgehend angesehen werden.
36 Im vorliegenden Fall ist nämlich auch der Umstand zu berücksichtigen, dass die Nichtigkeitsklage am 22. November 2022 eingereicht wurde und daher nur dann als verspätet angesehen werden kann, wenn die Klägerin vor dem 12. September 2022 vom Inhalt des angefochtenen Beschlusses Kenntnis erlangt hat.
37 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass es Sache der Partei ist, die sich auf die Verspätung einer Klage im Hinblick auf die u. a. in Art. 263 Abs. 6 AEUV festgelegte Frist beruft, den Beweis für den Zeitpunkt zu erbringen, zu dem das fristauslösende Ereignis eingetreten ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 6. Dezember 2012, Evropaïki Dynamiki/Kommission, T‑167/10, nicht veröffentlicht, EU:T:2012:651, Rn. 39 und die dort angeführte Rechtsprechung).
38 Im vorliegenden Fall hat die Kommission jedoch keine Beweise dafür vorgelegt, dass die Klägerin vor dem 12. September 2022 vom Inhalt des angefochtenen Beschlusses Kenntnis erlangt hatte, sondern lediglich behauptet, die Klägerin habe spätestens am 8. September 2022 von dessen Vorliegen Kenntnis erlangt.
39 Daher kann die vorliegende Klage nicht als verspätet eingereicht angesehen werden.
Zur Einhaltung der Formerfordernisse
40 Die Kommission macht geltend, dass die Klage unzulässig sei, da die Klageschrift nicht die in Art. 21 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union und Art. 76 Buchst. d und e der Verfahrensordnung vorgesehenen Voraussetzungen erfülle. Auch wenn in der Klageschrift angegeben sei, dass es sich um eine Klage auf teilweise Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses handele, sei der Streitgegenstand in Wirklichkeit die Rechtmäßigkeit der streitigen Maßnahme. Somit seien die Anträge der Klägerin nicht auf die Nichtigerklärung des genannten Beschlusses, sondern auf die Nichtigerklärung dieser Maßnahme gerichtet. Schließlich würden die Nichtigkeitsgründe keinen Fehler oder keine Rechtswidrigkeit beim Erlass dieses Beschlusses aufzeigen, sondern Versäumnisse der spanischen Behörden erwähnen. Darüber hinaus seien die in der Klageschrift geltend gemachten Gründe nicht hinreichend klar und beschränkten sich auf abstrakte und verallgemeinernde Verweise auf die Rechtsprechung, ohne diese auf den konkreten Fall anzuwenden.
41 Die Klägerin ist der Ansicht, dass der Streitgegenstand klar bestimmt sei und darin bestehe, die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses anzufechten, soweit er den Vorschlag des spanischen GAP-Strategieplans billige. Die streitige Maßnahme sei Teil des genannten Beschlusses, und der spanische GAP-Strategieplan sei keine eigenständige und von diesem Beschluss getrennte Maßnahme. In diesem Zusammenhang verweist sie auf die Befugnisse der Kommission nach Art. 118 der Verordnung 2021/2115.
42 Nach Art. 21 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union, der gemäß Art. 53 Abs. 1 der Satzung auf das Verfahren vor dem Gericht anwendbar ist, sowie nach Art. 76 Buchst. d und e der Verfahrensordnung muss die Klageschrift den Streitgegenstand, die geltend gemachten Klagegründe und Argumente sowie eine kurze Darstellung dieser Gründe und die Anträge des Klägers enthalten.
43 Diese Elemente müssen so klar und präzise sein, dass der Beklagte seine Verteidigung vorbereiten und das Gericht gegebenenfalls ohne weitere Informationen über die Klage entscheiden kann. Zur Gewährleistung der Rechtssicherheit und einer ordnungsgemäßen Rechtspflege ist es für die Zulässigkeit einer Klage erforderlich, dass sich die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte, auf die die Klage gestützt wird, zumindest summarisch, aber in kohärenter und verständlicher Weise aus dem Wortlaut der Klageschrift selbst ergeben (vgl. Urteil vom 4. Juli 2019, Italien/Kommission, T‑598/17, nicht veröffentlicht, EU:T:2019:482, Rn. 29 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie Beschluss vom 9. Juli 2019, Scaloni und Figini/Kommission, T‑158/18, nicht veröffentlicht, EU:T:2019:491, Rn. 29 und die dort angeführte Rechtsprechung).
44 Was speziell die Anträge der Parteien betrifft, ist hervorzuheben, dass durch sie der Gegenstand des bei den Unionsgerichten anhängigen Rechtsstreits bestimmt wird und dass diese Anträge daher unmissverständlich formuliert sein müssen, um zu vermeiden, dass der Unionsrichter ultra petita entscheidet (vgl. Urteil vom 14. September 2017, Università del Salento/Kommission, T‑393/15, nicht veröffentlicht, EU:T:2017:604, Rn. 75 und die dort angeführte Rechtsprechung; Beschluss vom 19. November 2020, Comune di Stintino/Kommission, T‑174/20, nicht veröffentlicht, EU:T:2020:551, Rn. 45). Insbesondere muss im Fall einer Nichtigkeitsklage die Maßnahme, deren Nichtigerklärung begehrt wird, klar bezeichnet werden (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 6. November 2018, Chioreanu/ERCEA, T‑717/17, EU:T:2018:765, Rn. 24 und die dort angeführte Rechtsprechung).
45 Im vorliegenden Fall trifft es zu, dass die Klägerin in der Klageschrift zum einen die teilweise Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses und zum anderen die Feststellung der Rechtswidrigkeit der streitigen Maßnahme beantragt. Aus einer Gesamtbetrachtung der Klageschrift ergibt sich jedoch, dass die Klägerin mit ihrer Klage die Nichtigerklärung des genannten Beschlusses begehrt, soweit dieser die Maßnahme unter Verstoß gegen das Unionsrecht billigt.
46 Im Übrigen hat die Kommission die Anträge der Klägerin im Rahmen der Einrede der Unzulässigkeit auch so verstanden. Denn auch wenn sie der Klägerin vorwirft, den angefochtenen Beschluss und den spanischen GAP-Strategieplan, die in Wirklichkeit zwei verschiedene Handlungen seien, miteinander zu verwechseln, so ist dies doch eine Frage, die sich auf die Zurechenbarkeit der von der Klägerin geltend gemachten Beschwerdepunkte an die Kommission bezieht und nicht auf die Klarheit oder Genauigkeit der Klageschrift. Diese Frage der Zurechenbarkeit fällt jedoch unter den auf die Unzuständigkeit des Gerichts für die Prüfung der Maßnahme gestützten Unzulässigkeitsgrund (siehe oben, Rn. 14).
47 Was die Klagegründe und die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte betrifft, auf die die Nichtigkeitsklage gestützt wird, so gehen diese hinreichend deutlich aus der Klageschrift hervor. Die Klageschrift umfasst vier Klagegründe, mit denen erstens ein Verstoß gegen Art. 17 der Verordnung 2021/2115, zweitens das Fehlen einer Bewertung der Auswirkungen der streitigen Maßnahme hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit den Zielen der GAP, drittens eine Verzerrung des Binnenmarkts zum Nachteil der spanischen Landwirte mit der Folge einer Zersplitterung der GAP und viertens ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geltend gemacht werden. Darüber hinaus führt die Klägerin verschiedene Urteile des Gerichts und des Gerichtshofs auf, die sie mit dem Sachverhalt des vorliegenden Falles in Verbindung bringt.
48 Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Klage nicht wegen eines Verstoßes gegen die in Art. 21 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union und Art. 76 Buchst. d und e der Verfahrensordnung vorgesehenen Anforderungen unzulässig ist.
49 Die auf die Nichtbeachtung der Formerfordernisse der Klageschrift gestützte Unzulässigkeitseinrede ist daher zurückzuweisen.
Zur Zuständigkeit des Gerichts zur Überprüfung der streitigen Maßnahme und zur Frage, ob die geltend gemachten Beschwerdepunkte der Kommission zuzurechnen sind
50 Die Kommission macht geltend, die Klage sei unzulässig, da der eigentliche Streitgegenstand die Prüfung der Rechtmäßigkeit des spanischen GAP-Strategieplans sei, bei dem es sich um einen von einem Mitgliedstaat erlassenen Rechtsakt handele, dessen Prüfung nicht in die Zuständigkeit des Gerichts falle. Somit sei das Gericht nicht dafür zuständig, über die Rechtmäßigkeit der streitigen Maßnahme zu entscheiden. Die Kommission macht geltend, dass ihre Genehmigung des gesamten genannten GAP-Strategieplans keine Auswirkungen auf den Urheber und die Natur des Textes habe, da dieser ein von den spanischen Behörden erlassener Rechtsakt bleibe. Die GAP-Strategiepläne seien nationale Maßnahmen, die in der Rechtsordnung des betreffenden Mitgliedstaats Rechtswirkungen erzeugten, und keine Handlungen der Organe, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union im Sinne von Art. 263 AEUV. Es sei Aufgabe der nationalen Gerichte, die Rechtmäßigkeit der GAP-Strategiepläne und deren Maßnahmen im Licht des Unionsrechts, namentlich der Verordnung 2021/2115, zu prüfen und gegebenenfalls gemäß Art. 267 AEUV den Gerichtshof im Wege der Vorabentscheidung anzurufen.
51 Die Klägerin ist der Ansicht, dass das Gericht für die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Beschlüsse der Kommission, einschließlich der Beschlüsse zur Genehmigung der Vorschläge für die GAP-Strategiepläne, zuständig sei. Ihrer Ansicht nach bilden der spanische GAP-Strategieplan und der angefochtene Beschluss einen einheitlichen Rechtsakt, der in die ausschließliche Zuständigkeit der Kommission falle, da das Königreich Spanien lediglich an seiner Ausarbeitung mitgewirkt habe. Darüber hinaus stelle die Genehmigung der Vorschläge für die GAP-Strategiepläne ein durch das Unionsrecht geregeltes Verfahren dar, dessen einzige anfechtbare Handlung der Beschluss der Kommission über ihre Genehmigung sei. Die von der Kommission vorgenommene Unterscheidung zwischen dem angefochtenen Beschluss und dem spanischen GAP-Strategieplan liefe darauf hinaus, die von der Kommission durchgeführte Prüfung auszuhöhlen und die GAP-Strategiepläne jeder gerichtlichen Kontrolle zu entziehen, was gegen das Recht auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelf verstoßen würde. Darüber hinaus könnte der spanische GAP-Strategieplan auch nicht vor den spanischen Gerichten angefochten werden, da es sich um eine vorbereitende Handlung handele, die im Rahmen eines unionsrechtlichen Verfahrens durchgeführt werde.
52 Im vorliegenden Fall richtet sich der Nichtigkeitsantrag formell gegen den angefochtenen Beschluss, bei dem es sich um einen Durchführungsbeschluss handelt. Ein solcher Beschluss der Kommission gehört zu den Handlungen, deren Rechtmäßigkeitskontrolle gemäß Art. 263 AEUV in die Zuständigkeit der Unionsgerichte, im vorliegenden Fall des Gerichts, fällt. Dies wird im Übrigen von der Kommission nicht bestritten.
53 Die Argumentation der Kommission, mit der sie die Zuständigkeit des Gerichts im vorliegenden Fall bestreitet, besteht darin, dass die streitige Maßnahme unter den spanischen GAP-Strategieplan und nicht unter den angefochtenen Beschluss falle und ihr daher nicht zugerechnet werden könne. Die Genehmigung des Vorschlags für den spanischen GAP-Strategieplan durch den fraglichen Beschluss habe die Natur dieser Handlung nicht verändert; er bleibe eine nationale Maßnahme, für deren Rechtmäßigkeitsprüfung allein das nationale Gericht zuständig sei.
54 Es ist darauf hinzuweisen, dass sich die Argumentation der Kommission einerseits darauf stützt, dass die von der Klägerin erhobenen Beschwerdepunkte der Kommission zuzurechnen seien, was eine Frage der Zulässigkeit der Klage darstellt, und andererseits auf die Zuständigkeit des Gerichts, diese Beschwerdepunkte und damit die streitige Maßnahme zu prüfen.
55 Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass an der Ausarbeitung und Genehmigung des Vorschlags für den spanischen GAP-Strategieplan sowohl die spanischen Behörden als auch die Kommission beteiligt waren. Daher ist zu prüfen, ob die Unionsgerichte oder die nationalen Gerichte in einem solchen Verfahren zuständig sind, über die unionsrechtliche Rechtmäßigkeit der Maßnahme zu entscheiden.
56 Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die etwaige Beteiligung nationaler Behörden im Lauf des Verfahrens, das zur Vornahme von durch die Unionsorgane erlassenen Handlungen führt, deren Einstufung als Handlungen der Union nicht in Frage stellen kann, wenn die Handlungen der nationalen Behörden eine Stufe in einem Verfahren darstellen, in dem ein Unionsorgan die Befugnis zur endgültigen Entscheidung allein ausübt, ohne durch vorbereitende Handlungen oder Vorschläge nationaler Behörden gebunden zu sein (Urteil vom 19. Dezember 2018, Berlusconi und Fininvest, C‑219/17, EU:C:2018:1023, Rn. 43).
57 In einem solchen Fall, in dem das Unionsrecht nicht darauf abzielt, zwei Zuständigkeitsbereiche – einen nationalen und einen der Union – mit unterschiedlichen Zielen voneinander abzugrenzen, sondern vielmehr die ausschließliche Entscheidungsbefugnis eines Unionsorgans festlegt, haben nämlich die Unionsgerichte gemäß ihrer auf der Grundlage von Art. 263 AEUV bestehenden ausschließlichen Zuständigkeit für die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Handlungen der Union über die Rechtmäßigkeit der von dem betreffenden Unionsorgan erlassenen endgültigen Entscheidung zu entscheiden und zur Gewährleistung eines wirksamen gerichtlichen Rechtsschutzes der Beteiligten die etwaigen Mängel der vorbereitenden Handlungen oder Vorschläge der nationalen Behörden zu prüfen, die die Gültigkeit der endgültigen Entscheidung beeinträchtigen könnten (Urteil vom 19. Dezember 2018, Berlusconi und Fininvest, C‑219/17, EU:C:2018:1023, Rn. 44).
58 Eine Handlung einer nationalen Behörde, die sich in einen Entscheidungsprozess der Union einfügt, fällt jedoch nicht in die ausschließliche Zuständigkeit der Unionsgerichte, wenn sich aus der in dem betreffenden Bereich vorgenommenen Zuständigkeitsverteilung zwischen den nationalen Behörden und den Unionsorganen ergibt, dass die Handlung der nationalen Behörde eine notwendige Etappe in einem Verfahren zum Erlass eines Rechtsakts der Union ist, in dem die Unionsorgane nur über einen begrenzten oder gar keinen Ermessensspielraum verfügen, so dass der nationale Rechtsakt für das Unionsorgan bindend ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 3. Dezember 1992, Oleificio Borelli/Kommission, C‑97/91, EU:C:1992:491, Rn. 9 und 10).
59 Es ist dann Sache der nationalen Gerichte, über die Unregelmäßigkeiten zu entscheiden, mit denen ein solcher nationaler Rechtsakt möglicherweise behaftet ist, und gegebenenfalls den Gerichtshof im Wege der Vorabentscheidung anzurufen, wobei sie dieselben Prüfungsmaßstäbe wie bei anderen endgültigen Entscheidungen anzuwenden haben, die von den betreffenden nationalen Behörden erlassen werden und Rechte Dritter verletzen können, und im Übrigen gemäß dem Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes die zu diesem Zweck erhobene Klage als zulässig anzusehen haben, selbst wenn die innerstaatlichen Verfahrensvorschriften dies nicht vorsehen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 3. Dezember 1992, Oleificio Borelli/Kommission, C‑97/91, EU:C:1992:491, Rn. 11 bis 13, vom 6. Dezember 2001, Carl Kühne u. a., C‑269/99, EU:C:2001:659, Rn. 58, sowie vom 2. Juli 2009, Bavaria und Bavaria Italia, C‑343/07, EU:C:2009:415, Rn. 57).
60 Es ist auch darauf hinzuweisen, dass die Genehmigung einer nationalen Maßnahme durch die Kommission keineswegs dazu führt, dass sie den Charakter eines Unionsrechtsakts erhält (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 19. September 2002, Huber, C‑336/00, EU:C:2002:509, Rn. 40, und vom 4. Juni 2009, JK Otsa Talu, C‑241/07, EU:C:2009:337, Rn. 37).
61 Anhand dieser Erwägungen ist das Verfahren, das zum Erlass des angefochtenen Beschlusses geführt hat, zu prüfen, um das Gericht zu bestimmen, das zuständig ist, um den vorliegenden Rechtsstreit betreffend die Vereinbarkeit der streitigen Maßnahme, die im Vorschlag für den spanischen GAP-Strategieplan in der durch den angefochtenen Beschluss genehmigten Fassung vorgesehen ist, mit dem Unionsrecht zu entscheiden.
Zur Ausarbeitung und Genehmigung des spanischen GAP-Strategieplans
62 Der angefochtene Beschluss ist der Rechtsakt, mit dem die Kommission den Vorschlag für den spanischen GAP-Strategieplan gemäß dem Verfahren nach Art. 118 der Verordnung 2021/2115 genehmigt hat.
63 In einem ersten Schritt sollen die jeweiligen Rollen der Kommission und der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der GAP, wie sie in der Verordnung 2021/2115 festgelegt sind, geprüft werden.
64 In diesem Zusammenhang ist zunächst darauf hinzuweisen, dass gemäß Art. 4 Abs. 2 AEUV die zwischen der Union und den Mitgliedstaaten geteilten Zuständigkeiten u. a. auch für den Bereich der Landwirtschaft gelten.
65 Die Reform des Rechtsrahmens der GAP wurde mit der Verordnung 2021/2115 durchgeführt. Wie im 36. Erwägungsgrund der Verordnung erwähnt, wurde beschlossen, eine einzige Verordnung zu erlassen.
66 Gemäß Art. 1 Abs. 2 der Verordnung 2021/2115 gilt diese für die aus dem Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) finanzierte Unterstützung der Union für Interventionen, die in einem vom Mitgliedstaat erstellten und von der Kommission genehmigten GAP-Strategieplan für den Zeitraum vom 1. Januar 2023 bis zum 31. Dezember 2027 festgelegt sind. Aus dem 36. Erwägungsgrund der Verordnung geht hervor, dass die Verordnung die Regelungen der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den ELER und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates (ABl. 2013, L 347, S. 487) sowie der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der GAP und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates (ABl. 2013, L 347, S. 608) ersetzt.
67 Was sodann die Art und Weise der Verwaltung der aus dieser Reform hervorgegangenen GAP betrifft, so beruht der verfolgte neue Ansatz laut dem dritten Erwägungsgrund der Verordnung 2021/2115 auf dem Gedanken, dass die Union lediglich allgemeine Parameter der Politik festlegen sollte, während die Mitgliedstaaten mehr Verantwortung dafür übernehmen sollten, wie sie die Ziele umsetzen und die entsprechenden Zielwerte einhalten. Auf diese Weise soll mehr Subsidiarität eine bessere Berücksichtigung der Bedingungen und des Bedarfs vor Ort und der besonderen Eigenart der landwirtschaftlichen Tätigkeit ermöglichen.
68 Darüber hinaus geht aus dem 27. Erwägungsgrund der Verordnung 2021/2115 hervor, dass die Zuständigkeitsverteilung innerhalb dieses neuen Modells zur Umsetzung der GAP vorsieht, dass die Ziele, Interventionskategorien und gemeinsamen Anforderungen auf Unionsebene definiert werden, damit der gemeinschaftliche Charakter der GAP gewährleistet ist, während es den Mitgliedstaaten obliegt, diese Ziele in die für die Begünstigten geltenden Stützungsregelungen zu übertragen.
69 Was schließlich die Art und Weise des Budgetvollzugs der GAP betrifft, so sieht Art. 5 der Verordnung (EU) 2021/2116 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 2. Dezember 2021 über die Finanzierung, die Verwaltung und Überwachung der GAP und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 (ABl. 2021, L 435, S. 187) vor, dass der EGFL entweder in geteilter Mittelverwaltung zwischen den Mitgliedstaaten und der Union oder in direkter Mittelverwaltung eingesetzt wird. Art. 6 dieser Verordnung sieht vor, dass der ELER in geteilter Mittelverwaltung zwischen den Mitgliedstaaten und der Union eingesetzt wird.
70 Daher ergibt sich aus den oben in den Rn. 67 bis 69 genannten Bestimmungen, dass die vom Unionsgesetzgeber eingeführte neue Art der Verwaltung der GAP auf einem System der Zusammenarbeit beruht, das den Mitgliedstaaten einen Spielraum lässt, um die Interventionen an die besonderen Erfordernisse und Bedürfnisse ihrer nationalen Landwirtschaft anzupassen, und dabei gleichzeitig eine Kontrolle durch die Union vorsieht, um die Vereinbarkeit mit der GAP sicherzustellen.
71 In einem zweiten Schritt sollen die anwendbaren Regeln für GAP-Strategiepläne untersucht werden, die die Ziele dieses neuen Verwaltungssystems zum Ausdruck bringen.
72 Was die Ausarbeitung der GAP-Strategiepläne betrifft, so geht erstens aus Art. 104 Abs. 1 der Verordnung 2021/2115 hervor, dass die Mitgliedstaaten GAP-Strategiepläne erstellen, um die aus dem EGFL und dem ELER finanzierte Unterstützung der Union umzusetzen.
73 In diesem Zusammenhang werden in den Art. 5 und 6 der Verordnung 2021/2115 die Ziele der Union und in Art. 7 die Indikatoren festgelegt, die zur Bewertung ihrer Erreichung herangezogen werden. Darüber hinaus sieht Art. 9 insbesondere vor, dass die Mitgliedstaaten die Interventionen in ihren GAP-Strategieplänen im Einklang mit der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) und den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts konzipieren. Darüber hinaus werden in den Art. 8 bis 84 die Interventionskategorien sowie die gemeinsamen Anforderungen festgelegt, die von den Mitgliedstaaten anzuwenden sind, um den gemeinschaftlichen Charakter der GAP zu gewährleisten.
74 Zweitens heißt es in Art. 106 Abs. 1 der Verordnung 2021/2115, dass die Mitgliedstaaten die GAP-Strategiepläne im Einklang mit ihrem institutionellen und rechtlichen Rahmen erstellen.
75 Drittens legen die Art. 107 bis 115 der Verordnung 2021/2115 Anforderungen an den Inhalt und die Präsentation der GAP-Strategiepläne fest. Diese stellen einen Leitfaden für die Strategie dar, die von jedem Mitgliedstaat zur Umsetzung der GAP verfolgt werden muss.
76 In Bezug auf die Genehmigung der GAP-Strategiepläne durch die Kommission heißt es im 110. Erwägungsgrund der Verordnung 2021/2115, dass diese ein wichtiger Schritt ist, um zu gewährleisten, dass die GAP gemäß den gemeinsamen Zielen durchgeführt wird.
77 Zu diesem Zweck regelt Art. 118 der Verordnung 2021/2115 das Verfahren zur Bewertung und Genehmigung jedes vorgeschlagenen GAP-Strategieplans. Art. 118 Abs. 1 sieht vor, dass jeder Mitgliedstaat der Kommission einen Vorschlag für einen GAP-Strategieplan vorlegt.
78 Sodann sieht Art. 118 Abs. 2 der Verordnung 2021/2115 vor, dass die Kommission den vorgeschlagenen GAP-Strategieplan im Hinblick auf seine Vollständigkeit, seine Vereinbarkeit und Kohärenz mit den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts, mit der Verordnung und den auf ihrer Grundlage erlassenen delegierten Rechtsakten und Durchführungsrechtsakten sowie mit der Verordnung 2021/2116, seinen wirksamen Beitrag zur Erreichung der spezifischen Ziele gemäß Art. 6 Abs. 1 und 2 der Verordnung 2021/2115 und seine Auswirkungen auf das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarkts und Wettbewerbsverzerrungen sowie den Verwaltungsaufwand für die Begünstigten und die Behörden bewertet.
79 Nach Art. 118 Abs. 3 der Verordnung 2021/2115 kann die Kommission Bemerkungen übermitteln, falls die Bewertung des vorgeschlagenen GAP-Strategieplans Probleme aufgezeigt hat. Im Gegenzug dazu ist der Mitgliedstaat verpflichtet, ihr alle erforderlichen zusätzlichen Informationen zur Verfügung zu stellen und gegebenenfalls den vorgeschlagenen Plan zu überarbeiten.
80 Art. 118 Abs. 4 der Verordnung 2021/2115 legt die Kriterien für die Genehmigung von GAP-Strategieplänen fest, nämlich, dass erstens der Kommission alle gemäß Art. 118 Abs. 3 der Verordnung 2021/2115 erforderlichen Informationen vorgelegt worden sein müssen und dass zweitens der Plan mit Art. 9 und den übrigen in dieser Verordnung und der Verordnung 2021/2116 genannten Anforderungen sowie mit den auf deren Grundlage erlassenen delegierten Rechtsakten und Durchführungsrechtsakten vereinbar sein muss.
81 Gemäß Art. 118 Abs. 5 und 6 der Verordnung 2021/2115 muss die Genehmigung jedes GAP-Strategieplans spätestens sechs Monate nach seiner Vorlage durch den betreffenden Mitgliedstaat im Wege eines Durchführungsbeschlusses erfolgen.
82 Darüber hinaus macht Art. 118 Abs. 7 der Verordnung 2021/2115 die Rechtswirkung von GAP-Strategieplänen von der Genehmigung durch die Kommission abhängig.
83 Schließlich sieht die Verordnung 2021/2115 in den Art. 119 und 120 für den Fall einer Änderung oder Überprüfung von GAP-Strategieplänen zwei Verfahren vor, die dem in Art. 118 vorgesehenen Verfahren entsprechen.
84 Aus der Gesamtheit der oben in den Rn. 72 bis 83 genannten Bestimmungen ergibt sich erstens, dass die Kommission einen von einem Mitgliedstaat ausgearbeiteten Vorschlag für einen GAP-Strategieplan nicht direkt ändern kann, dass sie zweitens eine Kontrolle darüber ausübt, ob der Vorschlag mit bestimmten Vorschriften des Unionsrechts im Einklang steht, dass sie drittens Bemerkungen übermitteln kann, in denen sie die Genehmigung davon abhängig macht, dass der GAP-Strategieplan vom Mitgliedstaat geändert wird, dass sie viertens die Genehmigung eines vorgeschlagenen GAP-Strategieplans nur dann verweigern darf, wenn dieser die abschließend im Unionsrecht aufgeführten Anforderungen nicht erfüllt, und dass fünftens ein GAP-Strategieplan vor seiner Genehmigung durch die Kommission noch keine Rechtswirkungen entfaltet.
85 Die Kommission hat also eine eigene Entscheidungsbefugnis im Rahmen des Genehmigungsverfahrens für den GAP-Strategieplan, deren Ausübung zwangsläufig eine Prüfung des Inhalts des betreffenden Plans umfasst.
86 Dennoch ist der Beschluss der Kommission zur Genehmigung eines GAP-Strategieplans von dem von einem Mitgliedstaat eingereichten Vorschlag für einen GAP-Strategieplan zu unterscheiden, der ein nationaler Rechtsakt bleibt, in dessen Rahmen der Mitgliedstaat seine Zuständigkeit u. a. hinsichtlich der Auswahl der in diesen Vorschlag aufzunehmenden Interventionen ausübt. Die Verbindung zwischen diesen beiden Rechtsakten wird durch den in Art. 118 der Verordnung 2021/2115 vorgesehenen Mechanismus hergestellt.
Zu den Konsequenzen, die aus dem Rechtsrahmen im vorliegenden Fall zu ziehen sind
87 Angesichts der unterschiedlichen Zuständigkeiten der Kommission und der nationalen Behörden stellt der spanische GAP-Strategieplan in der von der Kommission genehmigten Form im Sinne der oben in den Rn. 56 und 57 angeführten Rechtsprechung keine den angefochtenen Beschluss vorbereitende Handlung oder eine Handlung dar, die anderweitig Teil dieses Beschlusses ist. Mit der Verordnung 2021/2115 wurde nämlich ein System der zwischen dem Mitgliedstaat und der Kommission geteilten Zuständigkeiten eingeführt.
88 Ebenso ergibt sich aus dem in Art. 118 der Verordnung 2021/2115 vorgesehenen Verfahren zur Genehmigung des GAP-Strategieplans, dass die Kommission, wenngleich der von der nationalen Behörde erlassene Rechtsakt ein notwendiger Schritt in einem Verfahren ist, das zum Erlass eines Rechtsakts der Union führt, nicht im Sinne der oben in den Rn. 58 und 59 angeführten Rechtsprechung an den nationalen Rechtsakt gebunden ist.
89 Daher ist das Gericht für die Prüfung zuständig, ob der Beschluss zur Genehmigung eines GAP-Strategieplans als Handlung der Union nach Art. 263 AEUV rechtmäßig ist, auch wenn diese Prüfung nach Art. 118 Abs. 4 der Verordnung 2021/2115 notwendigerweise die Prüfung u. a. der Vereinbarkeit des Inhalts des vorgeschlagenen GAP-Strategieplans, der ein nationaler Rechtsakt bleibt, mit dem Unionsrecht impliziert.
90 Denn mit ihrer Klage macht die Klägerin die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Beschlusses geltend, da die Kommission den spanischen GAP-Strategieplan genehmigt habe, obwohl dieser gegen mehrere Vorschriften des Unionsrechts, darunter insbesondere Bestimmungen der Verordnung 2021/2115 und allgemeine Grundsätze des Unionsrechts, sowie gegen nationale Rechtsvorschriften zur Umweltprüfung verstoße.
91 Es ist darauf hinzuweisen, dass, anders als im nationalen Recht, die Bestimmungen der Verordnung 2021/2115 und die allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts zu den Vorschriften gehören, deren Einhaltung durch die vorgeschlagenen GAP-Strategiepläne im Rahmen des Genehmigungsverfahrens nach Art. 118 Abs. 4 der Verordnung 2021/2115 von der Kommission überprüft wird (siehe oben, Rn. 47).
92 Daraus folgt, dass im Rahmen der Prüfung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses geprüft werden kann, ob die Kommission, wie die Klägerin geltend macht, den vorgeschlagenen spanischen GAP-Strategieplan nicht hätte genehmigen dürfen, da er nicht alle in Art. 118 Abs. 4 der Verordnung 2021/2115 genannten Voraussetzungen erfüllte.
93 Folglich ist der mit der Einrede der Unzulässigkeit geltend gemachte Vorwurf, dass die gegen den angefochtenen Beschluss geltend gemachten Unregelmäßigkeiten allein dem spanischen GAP-Strategieplan, d. h. den spanischen Behörden, zuzurechnen seien, in Bezug auf solche Unregelmäßigkeiten zurückzuweisen, deren Prüfung in den Rahmen der in Art. 118 Abs. 4 der Verordnung 2021/2115 vorgesehenen Vereinbarkeitsprüfung fällt, wie oben in Rn. 91 ausgeführt. Somit darf die Klage nicht auf Grundlage dieser Einrede der Unzulässigkeit abgewiesen werden, wenngleich das auf die Nichteinhaltung der nationalen Rechtsvorschriften gestützten Vorbringen zurückzuweisen ist.
Zur Klagebefugnis
94 Die Kommission macht geltend, dass die Klage unzulässig sei, da die Klägerin nicht klagebefugt sei. Die Klägerin sei entgegen Art. 263 Abs. 4 AEUV weder unmittelbar noch individuell vom angefochtenen Beschluss betroffen, und im Übrigen sei nur das Königreich Spanien Adressat des angefochtenen Beschlusses.
95 Die Klägerin ist der Ansicht, dass sie die Bedingungen erfülle, die an die unmittelbare und individuelle Betroffenheit anknüpfen.
96 Gemäß Art. 263 Abs. 4 AEUV kann jede natürliche oder juristische Person gegen die an sie gerichteten oder sie unmittelbar und individuell betreffenden Handlungen sowie gegen Rechtsakte mit Verordnungscharakter, die sie unmittelbar betreffen und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen, Klage erheben.
97 Im vorliegenden Fall ist das Königreich Spanien und nicht die Klägerin Adressat des angefochtenen Beschlusses. Unter diesen Umständen ist die erste Variante der Klagebefugnis einer natürlichen oder juristischen Person nach Art. 263 Abs. 4 AEUV zu verneinen.
98 Es ist daher zu prüfen, ob die zweite oder die dritte Variante, wonach gemäß Art. 263 Abs. 4 AEUV einer natürlichen oder juristischen Person die Klagebefugnis zuerkannt wird, um eine Handlung, deren Adressat sie nicht ist, mit einer Klage anzufechten, auf den vorliegenden Fall zutreffen kann. Gemäß der zweiten Variante kann eine Klage erhoben werden, wenn die Handlung die natürliche oder juristische Person, die eine Klage erhebt, unmittelbar und individuell betrifft. Nach der dritten Variante kann eine Person gegen einen Rechtsakt mit Verordnungscharakter, der keine Durchführungsmaßnahmen nach sich zieht, klagen, sofern dieser sie unmittelbar betrifft (Urteile vom 19. Dezember 2013, Telefónica/Kommission, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, Rn. 19, vom 27. Februar 2014, Stichting Woonpunt u. a./Kommission, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, Rn. 44, und vom 27. Februar 2014, Stichting Woonlinie u. a./Kommission, C‑133/12 P, EU:C:2014:105, Rn. 31).
99 Im vorliegenden Fall hält es das Gericht für angebracht, die dritte Variante zu prüfen, bevor es gegebenenfalls die zweite Variante prüft.
Zum Vorliegen eines Rechtsakts mit Verordnungscharakter, der keine Durchführungsmaßnahmen nach sich zieht
100 Die Kommission ist der Ansicht, dass der angefochtene Beschluss, selbst für den Fall, dass er als Rechtsakt mit Verordnungscharakter eingestuft werden könnte, Durchführungsmaßnahmen seitens der spanischen Behörden erfordere, die darin bestünden, die für die Umsetzung des GAP-Strategieplans, zu dem die streitige Maßnahme gehöre, erforderlichen Rechtsvorschriften zu erlassen.
101 Die Klägerin bestreitet, dass der angefochtene Beschluss, sollte er als Rechtsakt mit Verordnungscharakter anzusehen sein, Durchführungsmaßnahmen im Sinne von Art. 263 Abs. 4 letzter Satzteil AEUV nach sich ziehen würde.
102 Unabhängig davon, ob es sich bei dem angefochtenen Beschluss um einen Rechtsakt mit Verordnungscharakter handelt, reicht es im vorliegenden Fall aus, zu prüfen, ob er Durchführungsmaßnahmen nach sich zieht.
103 Wie der Gerichtshof entschieden hat, ist für die Beurteilung, ob ein Rechtsakt mit Verordnungscharakter Durchführungsmaßnahmen nach sich zieht, auf die Stellung der Person abzustellen, die sich auf ihre Klageberechtigung nach Art. 263 Abs. 4 letzter Satzteil AEUV beruft. Die Frage, ob der betreffende Rechtsakt Durchführungsmaßnahmen im Hinblick auf andere Personen nach sich zieht, spielt deshalb keine Rolle (vgl. Urteil vom 13. März 2018, European Union Copper Task Force/Kommission, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, Rn. 38 und die dort angeführte Rechtsprechung).
104 Im Übrigen ist es insoweit unerheblich, ob diese Maßnahmen einen mechanischen Charakter haben (vgl. Urteil vom 13. März 2018, European Union Copper Task Force/Kommission, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, Rn. 40 und die dort angeführte Rechtsprechung).
105 Nach Art. 9 Abs. 3 der Verordnung 2021/2115 legen die Mitgliedstaaten den Rechtsrahmen für die Gewährung der Unterstützung der Union an die Landwirte und anderen Begünstigten im Einklang mit den von der Kommission gemäß Art. 118 der Verordnung 2021/2115 genehmigten GAP-Strategieplänen fest. Sie setzen die GAP-Strategiepläne in der von der Kommission genehmigten Form um.
106 Somit stellt der GAP-Strategieplan ein Dokument dar, auf dessen Grundlage jeder Mitgliedstaat die GAP für den Zeitraum vom 1. Januar 2023 bis zum 31. Dezember 2027 umsetzt.
107 In diesem Rahmen erfordert die Umsetzung der streitigen Maßnahme, die rechtliche Auswirkungen auf die wirtschaftliche Tätigkeit der Klägerin haben kann, nationale Durchführungsmaßnahmen. Im Übrigen wird das Vorliegen solcher Durchführungsmaßnahmen durch den Entwurf des Real Decreto sobre la aplicación, a partir de 2023, de las intervenciones en forma de pagos directos y el establecimiento de requisitos comunes en el marco del Plan Estratégico de la Política Agrícola Común, y la regulación de la solicitud única del sistema integrado de gestión y control (Königliches Dekret über die ab 2023 erfolgende Durchführung von Interventionen in Form von Direktzahlungen und Festlegung gemeinsamer Anforderungen im Rahmen des GAP-Strategieplans und über die Regelung des Einzelantrags für das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem) bekräftigt, der vom Königreich Spanien zur Umsetzung des spanischen GAP-Strategieplans vorbereitet und von der Klägerin als Anlage zu ihrer Stellungnahme zur Einrede der Unzulässigkeit vorgelegt wurde.
108 Da der angefochtene Beschluss lediglich den spanischen GAP-Strategieplan, der die streitige Maßnahme enthält, genehmigt und es dem Königreich Spanien obliegt, diese Maßnahme sowie den gesamten GAP-Strategieplan umzusetzen, kann dieser Beschluss seine etwaigen Rechtswirkungen gegenüber der Klägerin somit nur über nationale Durchführungsmaßnahmen entfalten.
109 Aus dem Vorstehenden folgt, dass der angefochtene Beschluss gegenüber der Klägerin Durchführungsmaßnahmen im Sinne von Art. 263 Abs. 4 letzter Satzteil AEUV nach sich zieht.
110 Daher kann sich die Klägerin nicht auf die dritte Variante in Art. 263 Abs. 4 AEUV stützen, um den angefochtenen Beschluss anzufechten.
111 Sodann ist zu prüfen, ob die Klagebefugnis der Klägerin auf die oben in Rn. 98 dargestellte zweite Variante gestützt werden kann; diese verlangt, dass der angefochtene Beschluss die Klägerin unmittelbar und individuell betrifft. Zu diesem Zweck ist zunächst die zweite dieser beiden Voraussetzungen zu prüfen.
Zur individuellen Betroffenheit
112 Nach ständiger Rechtsprechung kann eine natürliche oder juristische Person, die nicht der Adressat einer Handlung ist, nur dann im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV individuell betroffen sein, wenn diese Handlung sie wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt und sie dadurch in ähnlicher Weise individualisiert wie den Adressaten der Handlung (Urteil vom 15. Juli 1963, Plaumann/Kommission, 25/62, EU:C:1963:17, S. 223; vgl. auch Urteil vom 27. Februar 2014, Stichting Woonlinie u. a./Kommission, C‑133/12 P, EU:C:2014:105, Rn. 44 und die dort angeführte Rechtsprechung).
113 Die Kommission ist der Ansicht, dass der angefochtene Beschluss die Klägerin nur in ihrer objektiven Eigenschaft als Landwirt wie jeden anderen Wirtschaftsteilnehmer betreffe, der sich aktuell oder potenziell in einer identischen Lage befinde. Außerdem sei die durch den angefochtenen Beschluss am stärksten betroffene Gruppe zum Zeitpunkt seines Erlasses nicht identifizierbar gewesen, da es keine Anträge auf Einkommensgrundstützung für Nachhaltigkeit gegeben habe, die auf der Grundlage des nationalen Rechtsrahmens für ihre Gewährung in Anwendung des spanischen GAP-Strategieplans gestellt worden seien.
114 Die Klägerin macht geltend, dass sie die Voraussetzung der individuellen Betroffenheit erfülle, da sie zu einem engen Kreis von Wirtschaftsteilnehmern gehöre, der zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses eindeutig identifizierbar gewesen sei, und zwar aufgrund ihrer Eigenschaft als landwirtschaftliches Unternehmen, das extensive Landwirtschaft auf einer großen Anzahl von Hektar betreibe, und ihrer Eigenschaft als Empfängerin einer Einkommensgrundstützung für Nachhaltigkeit, die sich auf mehr als 200 000 Euro belaufe, wenn es die streitige Maßnahme nicht gäbe. Somit könne die Klägerin seit dem Erlass des angefochtenen Beschlusses nicht mehr in den Genuss dieser Beihilfe in Höhe von mehr als 200 000 Euro kommen.
115 Insoweit können nach ständiger Rechtsprechung, wenn ein Rechtsakt eine Gruppe von Personen berührt, die zum Zeitpunkt des Erlasses des Rechtsakts aufgrund von Kriterien, die den Mitgliedern der Gruppe eigen sind, identifiziert oder identifizierbar war, diese Personen von dem Rechtsakt individuell betroffen sein, sofern sie zu einem beschränkten Kreis von Wirtschaftsteilnehmern gehören; dies kann insbesondere dann der Fall sein, wenn der Rechtsakt in Rechte eingreift, die der Einzelne vor dem Erlass dieses Rechtsakts erworben hat (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 27. Februar 2014, Stichting Woonlinie u. a./Kommission, C‑133/12 P, EU:C:2014:105, Rn. 46 und die dort angeführte Rechtsprechung).
116 Der Umstand, dass die Rechtssubjekte, für die eine Maßnahme gilt, nach Zahl oder sogar die Identität mehr oder weniger genau bestimmbar sind, bedeutet jedoch keineswegs, dass sie als von der Maßnahme individuell betroffen anzusehen sind, sofern diese Maßnahme aufgrund eines durch sie bestimmten objektiven Tatbestands rechtlicher oder tatsächlicher Art anwendbar ist (Urteil vom 19. Dezember 2013, Telefónica/Kommission, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, Rn. 47).
117 Im vorliegenden Fall ist die Klägerin ein landwirtschaftliches Unternehmen, das eine Tätigkeit ausübt, die in den Anwendungsbereich des angefochtenen Beschlusses fällt, soweit dieser Landwirte und andere potenzielle Empfänger von finanziellen Beiträgen der Union betrifft, die im Rahmen des spanischen GAP-Strategieplans auf der Grundlage der Verordnung 2021/2115 vorgesehen sind.
118 Die bloße Tatsache, dass die Klägerin ein landwirtschaftliches Unternehmen ist, das ein potenzieller Empfänger von finanziellen Beiträgen der Union im Rahmen der GAP ist, reicht jedoch nicht aus, um sie gegenüber jedem anderen landwirtschaftlichen Unternehmen zu individualisieren und herauszuheben, da die in der streitigen Maßnahme vorgesehene Obergrenze nicht eine begrenzte Gruppe von landwirtschaftlichen Unternehmen bezeichnet, sondern sich an diese aufgrund ihrer objektiven Eigenschaft als Landwirte in gleicher Weise richtet wie an jeden anderen Wirtschaftsteilnehmer, der sich aktuell oder potenziell in einer identischen Lage befindet.
119 Auch die bloße Tatsache, dass die Klägerin berechtigt gewesen wäre, einen Betrag der Einkommensgrundstützung für Nachhaltigkeit zu erhalten, der über dem in der streitigen Maßnahme festgelegten Höchstbetrag liegt, vermag sie nicht zu individualisieren, da dieses Recht auf Erhalt der Beihilfe in Anwendung einer allgemeinen und abstrakten Regel einer Vielzahl von objektiv bestimmten Wirtschaftsteilnehmern gewährt wird.
120 Eine solche Feststellung wird auch nicht durch das Vorbringen der Klägerin in Frage gestellt, dass sie ihrer Ansicht nach aufgrund der mit Art. 23 der Verordnung 2021/2115 eingeführten Regelung zur Umwandlung ihres Anspruchs auf die Basiszahlung, die sie im Rahmen der GAP 2015-2022 erhalten habe, einen erworbenen Anspruch auf den Bezug einer Einkommensgrundstützung für Nachhaltigkeit in Höhe von mehr als 200 000 Euro besitze.
121 Es ist nämlich festzustellen, dass zum einen der angefochtene Beschluss die erworbenen Rechte der Klägerin auf den Erhalt einer Beihilfe nicht ändert, da er einen neuen Anspruch für die GAP für den Zeitraum vom 1. Januar 2023 bis zum 31. Dezember 2027 einführt. Die Tatsache, dass sich der spanische GAP-Strategieplan dafür entschieden hat, die Einkommensgrundstützung für Nachhaltigkeit auf der Grundlage der Methode der Zahlungsansprüche zu gewähren, deren Wert pro Einheit durch einen Konvergenzmechanismus bestimmt wird, der ihren Wert proportional zu dem in der Verordnung Nr. 1307/2013 im Rahmen der GAP 2015-2022 festgelegten Wert anpasst, lässt nicht die Annahme zu, dass die Klägerin einen erworbenen Anspruch auf eine Einkommensgrundstützung für Nachhaltigkeit gemäß der Verordnung 2021/2115 besitzt. Insofern verleiht der in den Art. 23 und 24 dieser Verordnung vorgeschlagene Mechanismus nicht jedem Landwirt das Recht auf den Erhalt dieser Beihilfe.
122 Zum anderen waren zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses die Landwirte, auf die diese Obergrenze angewandt werden sollte, in keiner Weise identifizierbar, da die Anwendung der streitigen Maßnahme jedenfalls voraussetzte, dass die betroffenen Landwirte einen Antrag auf die Einkommensgrundstützung für Nachhaltigkeit auf der Grundlage des nationalen Rechtsrahmens stellten, den das Königreich Spanien in Anwendung seines GAP-Strategieplans gemäß Art. 9 der Verordnung 2021/2115 festgelegt hatte.
123 Daher ist die Klägerin von dem angefochtenen Beschluss nur aufgrund ihrer objektiven Eigenschaft als landwirtschaftliches Unternehmen betroffen, ebenso wie jeder andere Wirtschaftsteilnehmer, der sich aktuell oder potenziell in einer identischen Lage befindet.
124 Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Klägerin nicht berechtigterweise geltend machen kann, durch den angefochtenen Beschluss individuell betroffen zu sein.
125 Da die Bedingungen der unmittelbaren Betroffenheit und der individuellen Betroffenheit durch die Handlung, deren Nichtigerklärung beantragt wird, kumulativ vorliegen müssen, folgt daraus, dass die Klägerin, ohne dass geprüft werden müsste, ob sie durch den angefochtenen Beschluss unmittelbar betroffen ist, ihre Klagebefugnis gegen diesen Beschluss nicht erfolgreich nachgewiesen hat.
126 Diese Schlussfolgerung wird auch nicht durch das Vorbringen der Klägerin in Frage gestellt, dass das u. a. in Art. 47 der Charta verankerte Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf dazu führen müsse, dass die Klage gegen den angefochtenen Beschluss vor dem Gericht für zulässig erachtet werde. Ihrer Ansicht nach kann die Rechtmäßigkeit des spanischen GAP-Strategieplans nicht vor einem nationalen Gericht angefochten werden, da der Vorschlag des GAP-Strategieplans an die Kommission keinen anfechtbaren Verwaltungsakt darstelle.
127 In Bezug auf den Grundsatz effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes besagt Art. 47 Abs. 1 der Charta, dass jede Person, deren durch das Recht der Union garantierte Rechte und Freiheiten verletzt worden sind, das Recht hat, nach Maßgabe der in diesem Artikel vorgesehenen Bedingungen bei einem Gericht einen wirksamen Rechtsbehelf einzulegen.
128 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die in Art. 263 AEUV vorgesehenen Zulässigkeitsvoraussetzungen zwar im Licht des Grundrechts auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz auszulegen sind, diese Auslegung jedoch nicht dazu führen darf, dass die im Vertrag ausdrücklich vorgesehenen Voraussetzungen außer Acht gelassen werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 3. Oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami u. a./Parlament und Rat, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, Rn. 98 und die dort angeführte Rechtsprechung, und Beschluss vom 28. Februar 2017, NF/Europäischer Rat, T‑192/16, EU:T:2017:128, Rn. 74).
129 Der Gerichtshof hat darauf hingewiesen, dass der durch Art. 47 der Charta gewährte Schutz nicht verlangt, dass ein Einzelner unmittelbar vor einem Gericht der Union uneingeschränkt eine Nichtigkeitsklage gegen Handlungen der Union anstrengen kann (Urteil vom 28. Oktober 2020, Associazione GranoSalus/Kommission, C‑313/19 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2020:869, Rn. 62).
130 Hinzu kommt, dass der effektive gerichtliche Rechtsschutz unter Berücksichtigung auch des durch die nationalen Gerichte gewährten Schutzes zu beurteilen ist. Es ist nämlich Sache der Mitgliedstaaten, ein System von Rechtsbehelfen und Verfahren vorzusehen, mit dem die Einhaltung des Grundrechts auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz gewährleistet werden kann (vgl. Urteil vom 13. März 2018, European Union Copper Task Force/Kommission, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, Rn. 116 und die dort angeführte Rechtsprechung).
131 Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die streitige Maßnahme nationale Durchführungsmaßnahmen erfordert (siehe oben, Rn. 107).
132 Denn wie oben in den Rn. 105 bis 109 ausgeführt, stellt der GAP-Strategieplan lediglich ein Dokument dar, auf dessen Grundlage jeder Mitgliedstaat die GAP für den Zeitraum vom 1. Januar 2023 bis zum 31. Dezember 2027 innerhalb des nationalen Rechtsrahmens umsetzt. Das Vorliegen solcher Durchführungsmaßnahmen wird im Übrigen durch den oben in Rn. 107 genannten Entwurf des königlichen Dekrets bestätigt.
133 Somit vermag das Vorbringen der Klägerin, es gebe keinen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz, für sich genommen die Zulässigkeit der vorliegenden Klage nicht zu begründen.
134 Folglich ist der von der Kommission erhobenen Einrede der Unzulässigkeit stattzugeben und die vorliegende Klage für unzulässig zu erklären, ohne dass über den Antrag auf Vorlage von Dokumenten entschieden werden müsste (siehe oben, Rn. 8).
135 Nach Art. 142 Abs. 2 der Verfahrensordnung wird die Streithilfe gegenstandslos, wenn u. a. die Klage für unzulässig erklärt wird. Im vorliegenden Fall hat sich der Streithilfeantrag des Königreichs Spanien somit erledigt.
Kosten
136 Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
137 Da die Klägerin unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Neunte Kammer)
für Recht erkannt:
1. Die Klage wird als unzulässig abgewiesen.
2. Der Antrag des Königreichs Spanien auf Zulassung zur Streithilfe hat sich erledigt.
3. Die Complejo Agrícola Las Lomas, SL trägt die Kosten.
4. Das Königreich Spanien trägt seine im Zusammenhang mit dem Streithilfeantrag entstandenen Kosten.
Luxemburg, den 17. Oktober 2024
Der Kanzler
Der Präsident