BESCHLUSS DES GERICHTS (Vierte Kammer)
17. Dezember 2019(* )
„Anfechtungsklage – Öffentlicher Dienst – Beschluss (EU) 2015/1889 zur Auflösung des Europol-Versorgungsfonds – Fehlerhaftes Vorverfahren – Unzulässigkeit“
In der Rechtssache T‑756/18
AG, Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwältin C. Abrar,
Kläger,
gegen
Agentur der Europäischen Union für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Strafverfolgung (Europol), vertreten durch J. Teal und A. Ketels im Beistand von Rechtsanwalt D. Waelbroeck und Rechtsanwältin A. Duron,
Beklagte,
betreffend eine Klage nach Art. 270 AEUV auf Aufhebung der stillschweigenden Ablehnung Europols seiner Beschwerde vom 2. Juli 2018 gegen die stillschweigende Weigerung Europols, eine begründete Entscheidung über die Ansprüche des Klägers am mit Art. 37 des Anhangs 6 des Statuts der Bediensteten von Europol eingerichteten selbständigen provisorischen Versorgungsfonds zu erlassen,
erlässt
DAS GERICHT (Vierte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten S. Gervasoni sowie der Richterin R. Frendo (Berichterstatterin) und des Richters J. Martín y Pérez de Nanclares,
Kanzler: E. Coulon,
folgenden
Beschluss
Vorgeschichte des Rechtsstreits
1 Das Europäische Polizeiamt, jetzt die Agentur der Europäischen Union für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Strafverfolgung (Europol), wurde ursprünglich durch den Rechtsakt des Rates vom 26. Juli 1995 über die Fertigstellung des Übereinkommens aufgrund von Artikel K.3 [EUV] über die Errichtung eines Europäischen Polizeiamts (Europol-Übereinkommen) (ABl. 1995, C 316, S. 1) errichtet.
2 Das Statut der Bediensteten von Europol wurde mit Rechtsakt des Rates vom 3. Dezember 1998 (ABl. 1999, C 26, S. 23, im Folgenden: Europol-Statut) gemäß Art. 30 Abs. 3 des Europol-Übereinkommens angenommen.
3 Nach Art. 72 des Europol-Statuts hatten Bedienstete beim Ausscheiden aus dem Dienst nach Ableistung von mindestens zehn Dienstjahren Anspruch auf ein Altersruhegehalt. Gemäß Art. 77 dieses Statuts hatte ein Bediensteter, der vor dem 62. Lebensjahr aus anderen Gründen als durch Tod oder Dienstunfähigkeit endgültig aus dem Dienst ausschied und nicht ruhegehaltsberechtigt war, da er noch keine zehn Dienstjahre bei Europol abgeleistet hatte, bei seinem Ausscheiden Anspruch auf Auszahlung eines Abgangsgeldes.
4 Mit Art. 37 des Anhangs 6 des Europol-Statuts wurde ein selbständiger provisorischer Versorgungsfonds (im Folgenden: Versorgungsfonds) zur Finanzierung und Ausführung von Zahlungen im Rahmen der Europol-Versorgungsordnung eingerichtet. Danach wurden der Arbeitnehmerbeitrag von 8,25 % und der Arbeitgeberbeitrag von 16,5 % monatlich an den Fonds entrichtet.
5 Der Kläger, AG, war vom 1. Januar 2004 bis zum 31. Januar 2007 bei Europol beschäftigt. Die in diesem Zeitraum für ihn geleisteten Versorgungsfondsbeiträge betrugen 52 488,99 Euro.
6 Da er keine Ansprüche auf eine Altersversorgung erworben hatte, weil er weniger als zehn Jahre bei Europol gearbeitet hatte, erhielt der Kläger beim Ausscheiden aus dem Dienst ein Abgangsgeld von 35 662,18 Euro, berechnet auf der Grundlage von Art. 10 des Anhangs 6 des Europol-Statuts.
7 Mit Beschluss 2009/371/JI des Rates vom 6. April 2009 zur Errichtung des Europäischen Polizeiamts (Europol) (ABl. 2009, L 121, S. 37), der das Europol-Übereinkommen ersetzte, wurde Europol in eine Agentur der Europäischen Union umgewandelt.
8 Am 8. Oktober 2015 erließ der Rat der Europäischen Union den Beschluss (EU) 2015/1889 über die Auflösung des Europol-Versorgungsfonds (ABl. 2015, L 276, S. 60). Aus den Erwägungsgründen dieses Beschlusses geht hervor, dass das Statut der Beamten der Europäischen Union (im Folgenden: Statut) nach Inkrafttreten des Beschlusses 2009/371 das Europol-Statut schrittweise ersetzt hat. Infolgedessen haben sich die Beiträge, die gemäß Anhang 6 Art. 37 des Europol-Statuts an den Versorgungsfonds gezahlt wurden, allmählich verringert. Die Beitragszahlungen wurden eingestellt, als der letzte Arbeitsvertrag, auf den das Europol-Statut anwendbar war, am 31. Dezember 2014 auslief.
9 Da sich die verbliebenen Verpflichtungen des Versorgungsfonds auf die monatliche Zahlung der Versorgungsbezüge einer sehr kleinen und stetig sinkenden Zahl von Ruhegehaltsempfängern und ehemaligen Bediensteten beschränkten und das Vermögen des Fonds das für die Erfüllung dieser Verpflichtungen erforderliche Kapital überstieg, wurde beschlossen, den Fonds der Vereinfachung halber aufzulösen und seine Resttätigkeit an Europol zu übertragen.
10 Gemäß Art. 3 Abs. 2 und 3 des Beschlusses 2015/1889 hatte der Verwaltungsrat des Versorgungsfonds einen Bericht mit einer Aufstellung der Vermögenswerte und Verbindlichkeiten des Fonds vorzulegen (im Folgenden: Abschlussbericht). Dieser Abschlussbericht sollte dann dem Europol-Verwaltungsrat unterbreitet und vom Europäischen Rechnungshof geprüft werden.
11 Gemäß Art. 4 Abs. 1 des Beschlusses 2015/1889 wurde der Teil des Vermögens des Versorgungsfonds, der nötig war, um die an Europol übertragenen Versorgungsverbindlichkeiten abzudecken, an Europol übertragen.
12 Nach Art. 4 Abs. 3 des Beschlusses 2015/1889 wurde die Differenz zwischen der Gesamtsumme der Vermögenswerte des Fonds und dem zur Deckung der Versorgungsverbindlichkeiten nötigen Betrag wie folgt zugewiesen: Zwei Drittel sollten an Europol zurückgezahlt werden, wovon ein Teil den Mitgliedstaaten zu erstatten war, und ein Drittel sollte auf die ehemaligen aktiven Fondsteilnehmer oder auf deren Erben aufgeteilt werden, und zwar anteilig entsprechend der Gesamtsumme ihrer Beiträge zum Fonds. Nach dem 16. Erwägungsgrund des Beschlusses 2015/1889 stand diese Aufteilung am meisten mit dem Zweck des Fonds im Einklang, nämlich den Bediensteten von Europol und ihren Anspruchsberechtigten bei Eintritt in den Ruhestand ein regelmäßiges Einkommen zu gewähren und dabei die Kosten der Versorgungsbezüge der Mitglieder des Personals zulasten des Haushalts der Mitgliedstaaten zu begrenzen.
13 Am 1. Dezember 2015 veröffentlichte Europol auf ihrer Website eine Mitteilung über die Auflösung des Versorgungsfonds und forderte die Fondsteilnehmer auf, ihr die erforderlichen Unterlagen für die Zahlung des ihnen zustehenden Betrags zu übermitteln. Diese Mitteilung nahm Bezug auf den Beschluss 2015/1889 und erläuterte im Wesentlichen die Tragweite von dessen Art. 4. Es wurde auch angegeben, dass der Anteil jedes ehemaligen Teilnehmers am Versorgungsfonds erst nach Erstellung des Abschlussberichts würde bestimmt werden können und dass jeder im vierten Quartal 2016 ein Schreiben mit Angabe des zu zahlenden Betrags und der angewandten Berechnungsmethode sowie mit dem Abschlussbericht erhalten würde.
14 Im Juni 2016 wurde der Abschlussbericht „Auflösung des Europol-Versorgungsfonds“ erstellt und auf der Europol-Website veröffentlicht. Er enthielt eine Aufstellung der verbliebenen Vermögenswerte und Verbindlichkeiten des Fonds. Zur Differenz zwischen der Gesamtsumme der Vermögenswerte des Fonds und dem zur Deckung der Versorgungsverbindlichkeiten nötigen Betrag wurden im Abschlussbericht insbesondere die Bestimmungen von Art. 4 Abs. 3 des Beschlusses 2015/1889 wiedergegeben. Schließlich enthielt der Abschlussbericht einen Anhang mit der Angabe des jedem Mitgliedstaat und jedem Fondsteilnehmer zu zahlenden Betrags. Die Fondsteilnehmer waren durch ihre Personalnummer ausgewiesen. Der Anteil des Klägers in Höhe von 1 847,17 Euro war unter seiner Personalnummer ES 0430 in diesem Anhang aufgeführt.
15 Am 3. August 2017 informierte Europol den Kläger per E‑Mail über seinen Anspruch auf einen Anteil am verbliebenen Vermögenswert des Versorgungsfonds nach dessen Auflösung und forderte ihn zur Kontaktaufnahme auf. Die E‑Mail enthielt einen Link zu der Seite der Europol-Website, auf der die Mitteilung über die Auflösung des Versorgungsfonds veröffentlicht war. Dort war ein Link („Auflösung des Europol-Versorgungsfonds“) zum Abschlussbericht und dessen Anhang im PDF‑Format hinzugefügt worden. Ferner war dort eine E‑Mail-Adresse zur Versendung der für die Zahlung des Betrags erforderlichen Unterlagen angegeben. Der Kläger antwortete am selben Tag.
16 Nach einem E‑Mail-Austausch teilte der Kläger Europol am 25. August 2017 per E‑Mail mit, dass er einen Antrag auf Zugang zu Dokumenten stellen werde, um über die Einzelheiten der Verteilung der verbliebenen Vermögenswerte des Versorgungsfonds informiert zu werden. Alternativ schlug er Europol vor, ihn zumindest darüber zu informieren, wann ihm seine individuelle Abrechnung übermittelt werden würde.
17 Mit E‑Mail vom 5. Oktober 2017 beantragte der Kläger die Übermittlung sämtlicher auf der Grundlage des Beschlusses 2015/1889 angenommener Verwaltungsakte. Er wiederholte diesen Antrag am 16. Oktober 2017.
18 Nachdem er darüber informiert worden war, dass sein Anteil am verbliebenen Vermögen des Versorgungsfonds „mit der nächsten Runde“ ausgezahlt werden würde, beantragte der Kläger mit E‑Mail vom 10. November 2017 abermals die Übermittlung der ihn betreffenden Entscheidung zur Durchführung des Beschlusses 2015/1889, „um die Begründung für die Berechnung [seines Anteils] nachvollziehen zu können“ und insbesondere zu verstehen, „weshalb der Großteil der restlichen Vermögenswerte ‚den Mitgliedstaaten erstattet‘ werden [sollte], obwohl der einzige Zweck des Versorgungsfonds darin bestand, seinen Mitgliedern Renten- und Sozialversicherungsleistungen zu gewähren“.
19 Am 13. November 2017 antwortete Europol per E‑Mail, alle Informationen seien seit Oktober 2015 auf ihrer Website veröffentlicht; es waren zwei Links zum Beschluss 2015/1889 und zum Abschlussbericht beigefügt.
20 In einer E‑Mail vom 15. November 2017 schrieb der Kläger an Europol, diese Informationen enthielten keine „individuelle Entscheidung zur Anwendung des Beschlusses 2015/1889 auf [s]einen Fall“. Sie ermöglichten es ihm „auch nicht, die Begründung für die Berechnung“ seines Anteils nachzuvollziehen; dabei sei eine beschwerende Entscheidung zu begründen. Er wiederholte, dass er „verstehen [wolle], weshalb der Großteil der restlichen Vermögenswerte [des Versorgungsfonds] den Mitgliedstaaten erstattet werden soll[e]“. Er erkundigte sich auch nach „dem Verhältnis zwischen [seinen] Beiträgen … und dem Anteil, den [er] erhalten soll[e]“, und bat um eine Antwort innerhalb von zwei Wochen.
21 Am 12. Dezember 2017 richtete der Kläger per E‑Mail an die Adresse „info@europol.europa.eu“ sowie an drei Bedienstete ein Schreiben betreffend einen „Antrag auf den Erlass einer Entscheidung nach Art. 90 Abs. 1 des Statuts“. Seine Auskunftsersuchen seien unbeantwortet geblieben. Daher beantrage er eine Entscheidung über die Anwendung des Beschlusses 2015/1889 auf seinen Einzelfall nebst Begründung, um zu verstehen, wie sein Anteil am Versorgungsfonds berechnet worden sei, inwieweit dieser Anteil seinen Beiträgen und denen von Europol als Arbeitgeberin entspreche und wie der Unterschied zwischen diesen Beiträgen und seinem Anteil zu rechtfertigen sei.
22 Am 22. Dezember 2017 zahlte Europol dem Kläger 1 847,17 Euro für seinen Anteil an den verbliebenen Vermögenswerten des Versorgungsfonds aus.
23 Am 2. Juli 2018 reichte der Kläger per E‑Mail an die Adresse „info@europol.europa.eu“ sowie an drei Bedienstete eine „Beschwerde nach Art. 90 Abs. 2 des Statuts“ ein, die gegen eine stillschweigende Entscheidung gerichtet war, seinen Antrag vom 12. Dezember 2017 abzulehnen. Darin äußerte er Bedenken im Hinblick darauf, dass sein Anteil am verbliebenen Vermögen des Versorgungsfonds nur 10 % seiner eigenen Beiträge und 3,33 % der gesamten Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge entspreche. Dieser Anteil ersetze kein Ruhegehalt für die Dauer seiner Tätigkeit. Auch zweifelte er – insbesondere angesichts der Tatsache, dass der einzige Zweck des Fonds darin bestanden habe, seinen Mitgliedern Renten- und Sozialversicherungsleistungen zu gewähren – die Rechtmäßigkeit des Beschlusses 2015/1889 an, da er vorsehe, den Mitgliedstaaten einen großen Teil des Vermögens des Versorgungsfonds zu erstatten. Zuletzt enthielt das Schreiben vom 2. Juli 2018 einen Antrag auf Zugang zu verschiedenen Dokumenten gemäß der Verordnung Nr. 1049/2001/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. 2001, L 145, S. 43).
24 Europol antwortete auf die E‑Mail des Klägers vom 2. Juli 2018 nicht.
25 Am 10. August 2018 schickte der Kläger einen Zweitantrag auf Zugang zu Dokumenten an die E‑Mail-Adresse „info@europol.europa.eu“.
26 Am 26. Oktober 2018 legte der Kläger bei der Europäischen Bürgerbeauftragten Beschwerde hinsichtlich der unbeantworteten Anträge auf Zugang zu Dokumenten ein. Die E‑Mails vom 12. Dezember 2017, 2. Juli 2018 und 10. August 2018 waren als Anlagen zur Beschwerde beigefügt.
27 Mit Beschluss vom 28. November 2018 schloss die Europäische Bürgerbeauftragte den Fall ab. Sie stellte fest, dass Europol keine Kenntnis der vom Kläger versandten E‑Mails erlangt habe und dass Europol einwillige, den Antrag des Klägers auf Zugang zu Dokumenten zu prüfen.
28 Am 18. Dezember 2018 übermittelte Europol an den Kläger eine Reihe von Unterlagen und erläuterte ihm am 25. Februar 2019 die Berechnung seines Anteils am Versorgungsfonds.
Verfahren und Anträge der Beteiligten
29 Mit Klageschrift, die am 28. Dezember 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben.
30 Mit gesondertem Schriftsatz, der am 12. April 2019 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat Europol gemäß Art. 130 der Verfahrensordnung des Gerichts eine Einrede der Unzulässigkeit erhoben.
31 Mit Schriftsatz, der am 30. April 2019 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat der Rat beantragt, im vorliegenden Verfahren als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge Europols zugelassen zu werden.
32 Am 11. Juli 2019 hat der Kläger seine Stellungnahme zur Unzulässigkeitseinrede Europols eingereicht.
33 Der Kläger beantragt in der Klageschrift,
– die stillschweigende Zurückweisung seiner Beschwerde vom 2. Juli 2018 durch Europol aufzuheben;
– Europol aufzugeben, eine begründete Entscheidung zu seinem Anspruch auf einen Anteil am Versorgungsfonds zu erlassen;
– Europol die Kosten aufzuerlegen.
34 Europol beantragt:
– die Klage als unzulässig abzuweisen;
– dem Kläger die Kosten aufzuerlegen.
35 In seinen Erklärungen zur Einrede der Unzulässigkeit beantragt der Kläger, diese Einrede zurückzuweisen.
Rechtliche Würdigung
Zum Klagegegenstand
36 Nach Art. 91 Abs. 1 des Statuts und nach ständiger Rechtsprechung sind die Verwaltungsbeschwerde im Sinne von Art. 90 Abs. 2 des Statuts und ihre ausdrückliche oder stillschweigende Zurückweisung Bestandteil eines komplexen Verfahrens und nur eine Vorbedingung für die Anrufung des Gerichts. Unter diesen Umständen bewirkt die Erhebung einer Klage, selbst wenn sie formal gegen die Zurückweisung der Beschwerde gerichtet ist, dass das Gericht mit der beschwerenden Maßnahme befasst wird, gegen die die Beschwerde gerichtet ist, es sei denn, die Zurückweisung der Beschwerde hat eine andere Tragweite als die mit der Beschwerde angegriffene Maßnahme (vgl. Urteil vom 7. Februar 2019, RK/Rat, T‑11/17, EU:T:2019:65‚ Rn. 48 und die dort angeführte Rechtsprechung).
37 Da die Zurückweisung der Beschwerde vom 2. Juli 2018 stillschweigend erfolgte, hat sie im vorliegenden Fall keine andere Tragweite als die stillschweigende Ablehnung des ursprünglichen Antrags des Klägers vom 12. Dezember 2017. Daraus folgt, dass der erste Klagegrund des Klägers, wie sich im Übrigen aus dem weiteren Fortgang der Klage ergeben hat, so zu verstehen ist, dass die Aufhebung der stillschweigenden Weigerung Europols begehrt wird, eine begründete Entscheidung über die möglichen Ansprüche des Klägers infolge der Auflösung des Versorgungsfonds zu erlassen.
Zur Zulässigkeit
38 Gemäß Art. 130 Abs. 1 und 7 seiner Verfahrensordnung kann das Gericht auf Antrag des Beklagten über die Unzulässigkeit oder die Unzuständigkeit vorab entscheiden. Da Europol hier beantragt hat, über die Unzulässigkeit zu entscheiden, beschließt das Gericht, das sich aufgrund der Aktenlage für hinreichend informiert hält, ohne Fortsetzung des Verfahrens über diesen Antrag zu entscheiden.
Zum ersten Klageantrag: Aufhebung der stillschweigenden Weigerung, eine begründete Entscheidung zum Anteil des Klägers am Versorgungsfonds zu erlassen
39 Zur Begründung ihrer Unzulässigkeitseinrede macht Europol geltend, dass die Zulässigkeit einer beim Gericht nach Art. 270 AEUV erhobenen Klage von der ordnungsgemäßen Durchführung des Vorverfahrens abhängig sei. Der Abschlussbericht sei eine Maßnahme, die einen endgültigen Standpunkt bezüglich der individuellen Situation des Klägers enthalte; die E‑Mail des Klägers vom 15. November 2017 stelle bereits eine Beschwerde nach den Art. 90 und 91 des Statuts dar. Die am 28. Dezember 2018 beim Gericht erhobene Klage sei daher verspätet. Dasselbe gelte, wenn das Schreiben vom 12. Dezember 2017 als Beschwerde gewertet würde.
40 Der Kläger antwortet, dass Europol selbst in ihrer Mitteilung vom 1. Dezember 2015 individuelle Entscheidungen für notwendig erachtet habe; der anonymisierte Anhang des Abschlussberichts informiere ihn weder über seine Ansprüche gegen den Versorgungsfonds noch über die Methode zur Berechnung seines Anteils. Er sei zunächst davon ausgegangen, dass Europol eine ihn betreffende Entscheidung erlassen habe; angesichts seiner unbeantwortet gebliebenen E‑Mail vom 15. November 2017 und aufgrund der Rechtsprechung, nach der die Anstellungsbehörde verpflichtet sei, dem Beamten auf Antrag die ihn betreffenden Entscheidungen mitzuteilen, habe er jedoch den Erlass einer solchen Entscheidung beantragen müssen.
41 Eine gemäß Art. 270 AEUV und Art. 91 des Statuts beim Gericht erhobene Klage ist nur zulässig, wenn das vorgerichtliche Verfahren ordnungsgemäß und unter Einhaltung der geltenden Fristen abgelaufen ist (Beschluss vom 15. Januar 2009, Braun-Neumann/Parlament, T‑306/08 P, EU:T:2009:6, Rn. 27).
42 Nach Art. 91 Abs. 2 des Statuts ist bei einer beschwerenden Maßnahme eine Klage beim Gericht nur dann zulässig, wenn zuvor eine Beschwerde nach Art. 90 Abs. 2 des Statuts innerhalb der dort vorgesehenen Frist von drei Monaten bei der Anstellungsbehörde eingereicht wurde.
43 Ob eine Maßnahme beschwerend ist, hängt nach der Rechtsprechung nicht von ihrer Form oder Bezeichnung ab, sondern bestimmt sich nach ihrem Gehalt und insbesondere danach, ob sie verbindliche Rechtswirkungen erzeugt, die die Interessen des Klägers unmittelbar und sofort beeinträchtigen können, indem sie seine Rechtsstellung in qualifizierter Weise verändern (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 15. Januar 2009, Braun-Neumann/Parlament, T‑306/08 P, EU:T:2009:6, Rn. 29 und 32).
44 Im vorliegenden Fall geht aus Art. 3 Abs. 2 und 3 des Beschlusses 2015/1889 sowie aus den E‑Mails von Europol vom 3. August und 13. November 2017 hervor, dass sich die Berechnung der Anteile der Versorgungsfondsteilnehmer aus dem Abschlussbericht ergibt.
45 Obwohl dieser als allgemeines Dokument verfasst ist, weist sein Anhang jedoch unter der jeweiligen Personalnummer den jedem Teilnehmer des Versorgungsfonds zu zahlenden Betrag aus. Anhand dieser Nummer können alle Betroffenen ihren Anteil am Versorgungsfonds feststellen. Der Anhang ist demnach als ein Bündel von Einzelentscheidungen zu verstehen, mit denen der Anteil jedes Teilnehmers an diesem Fonds, einschließlich des Klägers, festgesetzt wird (vgl. entsprechend Urteil vom 16. September 2013, CEPSA/Kommission, T‑497/07, nicht veröffentlicht, EU:T:2013:438, Rn. 358 und die dort angeführte Rechtsprechung). Darüber hinaus ist der fragliche Betrag im Abschlussbericht nicht als Hinweis oder vorläufig angegeben, sondern als der endgültige Betrag. Die betreffenden Angaben legen die Ansprüche der Betroffenen gegen den Fonds unmittelbar fest, ohne dass weitere Maßnahmen außer der materiellen Einzahlung des entsprechenden Betrags auf ihre Bankkonten erforderlich sind, wie aus der E‑Mail von Europol vom 3. August 2017 hervorgeht.
46 Entgegen dem Vortrag des Klägers kündigte schließlich die Mitteilung vom 1. Dezember 2015 an, dass alle Betroffenen im vierten Quartal 2016 zwar keine begründete Entscheidung, aber ein Schreiben mit Angabe des fälligen Betrags und der verwendeten Berechnungsmethode sowie den Abschlussbericht erhalten würden. Aus der in Rn. 43 angeführten Rechtsprechung geht jedenfalls hervor, dass sich die Frage, ob eine Maßnahme beschwerend ist, nach ihrem Gehalt und ihren Folgen und nicht nach Ankündigungen der Anstellungsbehörde bestimmt.
47 Wenn die Rechte einer abstrakten Kategorie von Beamten oder Bediensteten durch das Inkrafttreten einer Maßnahme mit allgemeiner Geltung betroffen sind, handelt es sich bei nachfolgenden Verwaltungsmaßnahmen zwangsläufig um Einzelentscheidungen mit verbindlichen Rechtswirkungen gegenüber ihren Adressaten, die sich auf die Interessen der betroffenen Beamten direkt und unmittelbar auswirken können und beschwerende Maßnahmen darstellen (Urteil vom 4. Dezember 2018, Janoha u. a./Kommission, T‑517/16, nicht veröffentlicht, EU:T:2018:874, Rn. 35). Gerade im vorliegenden Fall ist der Anhang des Abschlussberichts als ein Bündel einzelner Maßnahmen zur Umsetzung des Beschlusses 2015/1889 zu verstehen.
48 Allerdings behauptet der Kläger, der Abschlussbericht habe keine ausreichende Begründung für die angewandte Berechnungsmethode und für die Aufteilung eines Großteils des verbliebenen Vermögens des Versorgungsfonds auf die Mitgliedstaaten enthalten.
49 Trotz des mutmaßlichen Fehlens einer ausreichenden Begründung im Abschlussbericht bleibt dessen Anhang jedoch ein Bündel beschwerender Einzelentscheidungen, gegen die unter strikter Einhaltung der gesetzlichen Frist Beschwerde einzulegen war, bevor beim Gericht gegen sie Klage erhoben werden konnte (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 12. März 2019, TK/Parlament, T‑446/17, nicht veröffentlicht, EU:T:2019:151‚ Rn. 56 und die dort angeführte Rechtsprechung).
50 Zwar kann gemäß Art. 91 Abs. 1 des Statuts nur gegen beschwerende Maßnahmen Klage erhoben werden und sind gemäß Art. 25 Abs. 2 des Statuts diese Maßnahmen zu begründen, doch ist eine fehlende Begründung keine Bedingung für die Anfechtbarkeit der Maßnahme. Wäre dies der Fall, würde den betroffenen Beamten und sonstigen Bediensteten der Rechtsweg gegen unbegründete Maßnahmen verwehrt, obwohl die Begründung eine Garantie für den Beamten ist und ihr Fehlen ein Nichtigkeitsgrund.
51 Im vorliegenden Fall teilte die am 3. August 2017 an den Kläger gerichtete E‑Mail diesem nicht nur mit, dass er Anspruch auf einen Anteil am Versorgungsfonds habe, sondern enthielt auch einen Link zu der Seite der Europol-Website, die der Mitteilung über die Auflösung des Fonds gewidmet war und die wiederum einen Link zum Abschlussbericht und dessen Anhang im PDF‑Format enthielt. Im Zusammenhang mit dieser Auflösung, die eine große Zahl potenzieller Begünstigter betraf, ist dieser Tag als der Tag anzusehen, an dem der Abschlussbericht und sein Anhang, der insbesondere die oben in Rn. 45 erwähnte individuelle Entscheidung den Kläger betreffend enthielt, dem Kläger bekannt gegeben wurden.
52 Der Kläger macht zwar geltend, er sei zunächst davon ausgegangen, dass Europol eine Entscheidung ihn betreffend angenommen habe, habe sich aber nach seiner unbeantwortet gebliebenen E‑Mail vom 15. November 2017 entschlossen, aufgrund der Rechtsprechung, wonach die Anstellungsbehörde verpflichtet sei, dem Beamten auf Antrag die ihn betreffenden Entscheidungen mitzuteilen, eine solche Entscheidung zu beantragen.
53 Oben aus Rn. 45 ergibt sich jedoch, dass der Kläger ab dem 3. August 2017 die Entscheidung über seinen Anteil am Versorgungsfonds vollumfänglich zur Kenntnis nehmen konnte.
54 Darüber hinaus stützt sich der Kläger erfolglos auf die aus dem Urteil vom 9. Januar 2007, Van Neyghem/Ausschuss der Regionen (T‑288/04, EU:T:2007:1), hervorgegangene Rechtsprechung. In den Rn. 33, 42 und 52 dieses Urteils hat das Gericht nicht nur festgestellt, dass die Verwaltung dafür zu sorgen hat, dass Beamte von Verwaltungsakten, die sie individuell betreffen, tatsächlich und leicht Kenntnis erlangen können, sondern auch, dass ein Beamter, der um das Vorliegen einer ihn beschwerenden Maßnahme weiß, um deren Mitteilung innerhalb einer angemessenen Frist zu ersuchen hat, um sie gebührend zur Kenntnis zu nehmen. Hier ging es jedoch um eine Entscheidung zu einem wesentlichen Aspekt der beruflichen Situation des betreffenden Beamten – seine Einstufung in Besoldungsgruppe und Dienstaltersstufe –, die das Gericht von Entscheidungen abgegrenzt hat, bei denen es hauptsächlich um rein finanzielle Aspekte geht, wie Entscheidungen über die Vergütung von Beamten, die in den Gehaltsabrechnungen zum Ausdruck kommen (Rn. 40 und 41 dieses Urteils). Im vorliegenden Fall ist die Bestimmung des Anteils des Klägers am Versorgungsfonds jedoch gerade eine Entscheidung zu einem rein finanziellen Aspekt. Da es sich nicht um einen wesentlichen Aspekt seiner beruflichen Situation handelte, war es nicht erforderlich, andere als die im Anhang des Abschlussberichts enthaltenen Entscheidungen zu erlassen und mitzuteilen.
55 Aus alledem ergibt sich, dass der Kläger gemäß Art. 90 Abs. 2 des Statuts innerhalb von drei Monaten ab dem 3. August 2017 Beschwerde einreichen musste und dass diese Frist am 3. November 2017 abgelaufen ist.
56 Der Kläger trägt nicht vor, innerhalb dieser Frist Beschwerde eingereicht zu haben. Die rechtliche Einstufung eines Antrags oder einer Beschwerde ist jedoch allein Sache des Gerichts und unterliegt nicht dem Willen der Parteien (Beschluss vom 7. Dezember 1999, Reggimenti/Parlament, T‑108/99, EU:T:1999:310, Rn. 26). Es besteht kein Formerfordernis für die Einstufung als Beschwerde: Es reicht aus, wenn sie unmissverständlich und deutlich die Absicht des Beamten zum Ausdruck bringt, eine ihn betreffende Maßnahme anzufechten, und eine Darstellung der gegen sie geltend gemachten Gründe und Argumente enthält, damit die Anstellungsbehörde die vom Beamten vorgebrachten Argumente hinreichend genau in Erfahrung bringen kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 3. Dezember 2015, Cuallado Martorell/Kommission, T‑506/12 P, EU:T:2015:931, Rn. 63 bis 65 und die dort angeführte Rechtsprechung).
57 Im vorliegenden Fall bat der Kläger in seinen E‑Mails vom 25. August 2017 sowie vom 5. und 16. Oktober 2017 lediglich um Auskunft darüber, in welcher Weise das verbliebene Vermögen des Versorgungsfonds aufgeteilt worden war und ersuchte um Übermittlung sämtlicher auf Grundlage des Beschlusses 2015/1889 getroffener Verwaltungsakte, ohne den ihm zugeteilten Betrag von 1 847,17 Euro anzufechten oder gar Argumente diesbezüglich vorzubringen. Diese E‑Mails stellen daher keine Beschwerde dar.
58 Nach ständiger Rechtsprechung kann ein Beamter außerdem über die Möglichkeit, einen Antrag nach Art. 90 Abs. 1 des Statuts zu stellen, nicht die Fristen der Art. 90 und 91 des Statuts für die Einreichung einer Beschwerde und die Erhebung einer Klage umgehen, indem er durch einen solchen späteren Antrag eine nicht fristgerecht angefochtene – und daher bestandskräftig gewordene – frühere Entscheidung mittelbar in Frage stellt (vgl. Urteil vom 28. April 2017, HN/Kommission, T‑588/16, nicht veröffentlicht, EU:T:2017:292, Rn. 37 und die dort angeführte Rechtsprechung). Daraus folgt, dass die Erhebung der vorliegenden Klage am 28. Dezember 2018 nicht durch den Antrag vom 12. Dezember 2017 auf Erlass einer Entscheidung gerechtfertigt werden kann.
59 Folglich hat der Kläger das gerichtliche Vorverfahren nicht ordnungsgemäß durchgeführt.
60 Dasselbe gilt, sollte der 13. November 2017 – der Tag der E‑Mail von Europol mit dem direkten Link zum Abschlussbericht – als Beginn der Beschwerdefrist gelten.
61 Wie in seinen bereits angeführten E‑Mails vom 25. August 2017 sowie vom 5. und 16. Oktober 2017 beschränkte sich der Kläger in seiner E‑Mail vom 15. November 2017 erneut darauf, das angebliche Fehlen einer ihn betreffenden Einzelentscheidung zu beklagen, festzustellen, dass die bisher von Europol übermittelten Informationen unzureichend seien, und im Wesentlichen Erläuterungen zur Berechnungsmethode seines Anteils zu verlangen. In Anbetracht der oben in Rn. 56 angeführten Rechtsprechung stellt diese E‑Mail daher keine Beschwerde gegen die Entscheidung Europols über die Festsetzung dieses Anteils dar, da aus ihr keine klare und präzise Absicht des Klägers hervorgeht, eine Entscheidung der Anstellungsbehörde anzufechten.
62 Gleiches gilt für das Schreiben vom 12. Dezember 2017, das per E‑Mail an die Adresse „info@europol.europa.eu“ sowie an drei Europol-Beamte geschickt wurde, dessen Betreff ausdrücklich „Antrag auf Entscheidung gemäß Art. 90 Abs. 1 des Statuts“ lautete. Darüber hinaus geht aus ihm keine klare und präzise Absicht des Klägers hervor, eine Entscheidung der Anstellungsbehörde anzufechten. Insbesondere enthielt es kein spezifisches Vorbringen gegen die Berechnung des Anteils des Klägers, sondern nur einen Antrag auf Erläuterungen hierzu.
63 Die vom Kläger ebenfalls an die E‑Mail-Adresse „info@europol.europa.eu“ sowie an drei Europol-Beamte geschickte Beschwerde vom 2. Juli 2018 war verspätet, selbst wenn als Beginn für die Beschwerdefrist der 13. November 2017 gälte.
64 Schließlich ergibt sich oben aus den Rn. 58, 62 und 63, dass die Frage, ob, wie der Kläger behauptet, der Antrag vom 12. Dezember 2017 und die Beschwerde vom 2. Juli 2018 als bei der Anstellungsbehörde eingegangen anzusehen sind, obwohl die E‑Mail-Adresse „info@europol.europa.eu“, wie Europol angibt, aus Sicherheitsgründen mit einem Spamfilter ausgestattet war, der E‑Mails mit dieser Adresse für alle Empfänger blockierte, nicht relevant ist.
65 Aus alledem folgt, dass der Kläger das in den Art. 90 und 91 des Statuts vorgesehene Vorverfahren nicht eingehalten hat. Der erste Klageantrag ist daher als unzulässig zurückzuweisen.
Zum zweiten Klageantrag, nach dem Europol aufgegeben werden soll, eine begründete Entscheidung zum Anspruch des Klägers auf einen Anteil am Versorgungsfonds zu erlassen
66 Der zweite Antrag des Klägers, mit dem begehrt wird, Europol aufzugeben, eine begründete Entscheidung zu seinem Anspruch auf einen Anteil am Versorgungsfonds zu erlassen, steht mit dem ersten Antrag in engem Zusammenhang und ist daher ebenfalls unzulässig (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 2. Oktober 2014, Marcuccio/Kommission, T‑447/13 P, EU:T:2014:869, Rn. 48). Auch ist er aus sich heraus unzulässig, da nach ständiger Rechtsprechung der Unionsrichter der Verwaltung keine Anweisungen erteilen darf (vgl. Beschluss vom 23. April 2018, Winkler/Kommission, T‑916/16, nicht veröffentlicht, EU:T:2018:226, Rn. 31 und die dort angeführte Rechtsprechung).
67 Nach alledem ist die Klage insgesamt als unzulässig abzuweisen.
Zum Antrag auf Zulassung zur Streithilfe
68 Erhebt der Beklagte nach Art. 130 Abs. 1 der Verfahrensordnung eine Einrede der Unzulässigkeit oder der Unzuständigkeit, so wird gemäß Art. 144 Abs. 3 der Verfahrensordnung über den Antrag auf Zulassung zur Streithilfe erst entschieden, nachdem die Einrede zurückgewiesen wurde oder die Entscheidung darüber dem Endurteil vorbehalten wurde. Nach Art. 142 Abs. 2 der Verfahrensordnung ist die Streithilfe akzessorisch zum Rechtsstreit zwischen den Hauptparteien und wird u. a. dann gegenstandslos, wenn die Klage für unzulässig erklärt wird.
69 Da im vorliegenden Fall die Klage insgesamt abgewiesen wird, ist über den Antrag auf Zulassung zur Streithilfe nicht mehr zu entscheiden.
Kosten
70 Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Nach Art. 135 Abs. 1 der Verfahrensordnung kann das Gericht aus Gründen der Billigkeit entscheiden, dass eine unterliegende Partei neben ihren eigenen Kosten nur einen Teil der Kosten der Gegenpartei trägt oder gar nicht zur Tragung dieser Kosten zu verurteilen ist. Außerdem kann das Gericht nach Art. 135 Abs. 2 der Verfahrensordnung auch eine obsiegende Partei zur Tragung eines Teils der Kosten oder sämtlicher Kosten verurteilen, wenn dies wegen ihres Verhaltens, auch vor Klageerhebung, gerechtfertigt erscheint. Das Gericht ist u. a. dann berechtigt, eine unterliegende Partei nicht zu sämtlichen Kosten zu verurteilen, wenn die Verzögerungshaltung der Beklagten die Klageerhebung verursacht haben kann (vgl. entsprechend Urteil vom 25. Juni 2002, British American Tobacco [Investments]/Kommission, T‑311/00, EU:T:2002:167, Rn. 64 und 65).
71 Entgegen dem Vorbringen des Klägers zur Begründung dessen, dass die Beklagte zur Kostentragung zu verurteilen sei, obwohl die Klage unzulässig ist, ist nicht ersichtlich, dass das Verhalten von Europol durch eine Ansammlung von Verfahrensfehlern gekennzeichnet wäre.
72 Jedoch hat Europol, mag die vorliegende Klage auch unzulässig sein, erst mit der E‑Mail vom 13. November 2017 auf die E‑Mails des Klägers vom 25. August, 5. Oktober, 16. Oktober und 10. November 2017 geantwortet. Auch hätte sie ihm vor Klageerhebung detailliertere Erläuterungen übermitteln können, welche ihm schließlich erst mit Schreiben vom 25. Februar 2019 mitgeteilt wurden. Daher sollte jede Partei ihre eigenen Kosten tragen. Dies gilt auch für die Kosten des Antrags auf Zulassung zur Streithilfe gemäß Art. 144 Abs. 10 der Verfahrensordnung.
73 Im Übrigen sollte nach Art. 144 Abs. 10 der Verfahrensordnung der Rat seine im Zusammenhang mit dem Antrag auf Zulassung zur Streithilfe entstandenen Kosten tragen.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Vierte Kammer)
beschlossen:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Der Antrag auf Zulassung zur Streithilfe des Rates der Europäischen Union hat sich erledigt.
3. AG und die Agentur der Europäischen Union für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Strafverfolgung (Europol) tragen ihre eigenen Kosten.
4. Der Rat trägt seine im Zusammenhang mit dem Antrag auf Zulassung zur Streithilfe entstandenen Kosten.
Luxemburg, den 17. Dezember 2019
Der Kanzler
Der Präsident